رأی دیوان بین ­المللی دادگستری در پرونده اوکراین علیه روسیه درباره دامنه تبعیض نژادی در  CERD: رویکرد دیوان در قبال دیدگاه های کمیته منع تبعیض نژادی

در ۳۱ ژانویۀ ۲۰۲۴، دیوان بین المللی دادگستری رأی ماهیتی خود در پروندۀ اِعمال کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم (CSFT) و کنوانسیون محو کلیۀ اَشکال تبعیض نژادی (CERD) (اوکراین علیه روسیه) را صادر کرد. یکی از مسائل [مطرح در این دعوی]، ادعای اوکراین دائر بر این امر بود که روسیه، از خلال کارزارِ تبعیض نژادی علیه تاتارها و اوکراینی تبارهایِ کریمه، تعهدات خویش ذیل CERD را نقض کرده است.

دیوان پیش تر موقعیت و فرصت صدور حکم در خصوص تفسیر مقررات CERD (قطر علیه امارات متحدۀ عربی) و دیگر معاهدات حقوق بشر مانند میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی (ICCPR) در نظر مشورتی دیوار حائل و پروندۀ احمدو سادیو دیالو [گینه علیه کنگو] را داشته است. اگرچه نهادهای نظارتی معاهده ای به موجب CERD و ICCPR برپا شده و قبلاً مقرراتِ تحت بررسی در این پرونده ها را تفسیر کرده اند، ولی دیوان مایل به پذیرش بی چون و چرایِ تفاسیر این نهادها از هنجارهای حقوق بشری نبوده است. دیوان «ارزش بسیاری» برای اظهارنظرهای نهادهای نظارتی معاهده محور قائل شده است، در عین حال مراقب بوده که نشان دهد تعهدی به پیروی از تفاسیر آن ها ندارد (پروندۀ احمدو سادیو دیالو، رأی ۳۰ نوامبر ۲۰۱۰، بند ۶۶).

در نظر مشورتی دیوار حائل و رأی پروندۀ احمدو سادیو دیالو، دیوان عقیدۀ کمیتۀ حقوق بشر را یادآور شد، ولی در نهایت تصمیم گرفت ارزیابی تفسیری خویش را پیش ببرد. در هر دو قضیه، نتیجه گیری دیوان شبیه تفسیر کمیتۀ حقوق بشر بود.

با وجود این، در پروندۀ قطر علیه امارات متحدۀ عربی (برای نگاهی کلی به این پرونده، بنگرید به: اینجا و اینجا)، دیوان با پیش گرفتنِ فرآیندِ تفسیریِ خود (به پیروی از قواعد مندرج در مواد ۳۱ و ۳۱ کنوانسیون وین در خصوص حقوق معاهدات) که در خصوص معنا و دامنۀ تبعیض نژادی نسبت به رفتارِ متفاوت میان شهروندان و غیرشهروندان یا بیگانگان به نتیجه ای متفاوت رسید (اینجا)، از دیدگاه های کمیتۀ CERD فاصله و زاویه گرفت.

در پروندۀ مربوط به CSFT و CERD میان اوکراین و رسیه، دو مسئله وجود داشت که دیوان باید به آن ها می پرداخت و در این مسیر، از تفاسیرِ اتخاذی از سوی کمیتۀ منع تبعیض نژادی راجع به معنا و دامنۀ «تبعیض نژادی» عدول کرد. مورد نخست در خصوص تبعیض غیرمستقیم بود و دومی، به رفتار متفاوت میان شهروندان و غیرشهروندان مربوط می شد.

تبعیض غیرمستقیم

کلیت اختلاف، به معنا و دامنۀ «تبعیض نژادی» مندرج در مادۀ (۱)۱ CERD مربوط بود که بیان می دارد تبعیض نژادی عبارت است از «هر گونه تمایزگذاری، محرومیت، محدودیت یا اولویت بخشی بر پایۀ نژاد، رنگ پوست، تبار یا خاستگاهِ ملی یا قومی که هدف یا اثر آن منتفی یا مخدوش ساختن شناسایی، برخورداری یا اِعمال حقوق بشر و آزادی های بنیادین در عرصه هایِ سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی یا هر حوزۀ دیگر از زندگی سیاسی به گونه ای برابر باشد».

اوکراین معتقد بود که این تعریف دربرگیرندۀ سه عنصر است: (۱) «تمایزگذاری، محرومیت، محدودیت یا اولویت بخشی»؛ (۲) «بر پایۀ» هر زمینۀ تحت حمایت که عبارتند از «نژاد، رنگ پوست، تبار یا خاستگاه ملی یا قومی» و (۳) با «هدف یا اثرِ منتفی یا مخدوش سازیِ شناسایی، برخورداری یا اِعمال حقوق بشر و آزادی های اساسی به گونه ای برابر».

در خصوص عنصر سوم، اوکراین با استناد به تفسیر عامِ شمارۀ ۱۴ کمیتۀ منع تبعیض نژادی راجع به تعریف تبعیض نژادی،  استدلال می کرد که CERD هم هدف تبعیض آمیز و هم تبعیضِ نتیجه محور یا تبعیض غیرمستقیم را پوشش می دهد. بنابراین، اگر اقدامی واجد اثرِ نامطلوب و زیانبار بر یک گروه تحت حمایت باشد، تبعیض نژادی محسوب می شود؛ مگر اینکه «طبق اهداف و مقاصد کنوانسیون»، مشروع و قانونی باشد (تفسیر عام شمارۀ ۱۴، بند ۲). در این راستا، اقدامِ ذی ربط باید ضروری جلوه کند، هدفی مشروع را دنبال نماید و با هدفی که در نظر دارد، تناسب داشته باشد. کمیتۀ منع تبعیض نژآدی بر این باور بود که برای تعیینِ سازگاری یا ناسازگاریِ اقدام موردنظر با اهداف CERD، لحاظ اینکه آیا عمل ذی ربط «تأثیرِ نامتجانسِ ناموجهی بر گروهی که از نظر نژاد، رنگ پوست، تبار یا خاستگاه ملی یا قومی متمایز است» دارد یا خیر، ضروری است (تفسیر عام شمارۀ ۱۴، بند ۲).

روسیه به نوبۀ خود موافق بود که تعریف تبعیض نژادی هم هدف و هم آثار را شامل می شود. با وجود این، برداشتِ موسعِ اوکراین از تبعیض غیرمستقیم را رد کرد و بر این باور بود که «ناهمسانیِ اثار و نتایج میان گروه های قومی به خودیِ خود تبعیض نژادی نیست، مگر این که پیامدِ عینیِ تمایزگذاری، محرومیت، محدودیت یا اولویت بخشی بر پایۀ نژاد، رنگ پوست، تبار، خاستگاه ملی یا قومی باشد» (رأی ۳۱ ژانویۀ ۲۰۲۴، اوکراین علیه روسیه، بند ۱۸۹).

طبق دیدگاه روسیه، اقدام مزبور باید «به صورت عِلّی» با عملِ تبعیض آمیزِ مبتنی بر دلایلِ تحت حمایت «در ارتباط» باشد. از این رو، ناهمسانی هایی که موجب آثار جانبی یا ثانویه هستند، تبعیض نژادی شمرده نمی شوند. روسیه همچنین استدلال کرد که اگر اقدامی را بتوان ازجمله با محدودیت هایِ وارد بر حقوق بشر ضروری در یک جامعۀ دموکراتیک منطقاً توجیه کرد، تبعیض آمیز نخواهد بود.

دیوان اعتقاد داشت که تعریفِ تبعیضِ نژادی در CERD، تبعیض غیرمستقیم  را دربرمی گیرد. با این حال، دیوان دامنۀ آن را با پوششِ اقداماتی که بی طرف و خنثی به نظر می رسند، «ولی آثارشان بیانگرِ ابتنای آن ها بر دلیلی تحت حمایت است»، (رأی ۳۱ ژانویۀ ۲۰۲۴، بند ۱۹۶)، مگر آن که اقدام مربوطه را بتوان بر اساس سنجه هایِ غیرمرتبط با دلایلِ تحت حمایت توجیه نمود، محدود کرد. دیوان استدلال کرد که «آثارِ صرفاً جانبی یا ثانویه برای اشخاصی که طبق یکی از دلایلِ ممنوعه [از دیگران] متمایز هستند، فی النفسه و لنفسه موجب شکل گیری تبعیض نژادی در چارچوبِ معنایِ مقرر در کنوانسیون نمی گردد (رأی ۳۱ ژانویۀ ۲۰۲۴، اوکراین علیه روسیه، بند ۱۹۶).

در این رابطه، دیوان تصدیق نمود که تاتارها و اوکراینی تبارهایِ کریمه در برخورداری از حقوق خویش، متحمل آثارِ زیان بارِ ناهمسانی شده اند. با وجود این، دیوان استدلال کرد که آنان به خاطر دیدگاه های سیاسی خود (که از دلایلِ تحت حمایت به موجب CERD نیست) در معرض اعمال خشونت بار قرار گرفته اند، نه به واسطۀ خاستگاه قومی شان. برای دیوان، همین که آثارِ زیان بارِ ناهمسانِ تحمل شده از سوی تاتارها و اوکراینی تبارهایِ کریمه را بتوان تا اندازه ای با عللِ غیرمرتبط با دلایلِ تحت حمایت در مادۀ (۱)۱ CERD توجیه کرد، کفایت می کند.

بر خِلاف پرونده های پیشین، دیوان [در این پرونده] حتی تفاسیر کمیتۀ منع تبعیض نژادی در این زمینه را (مثلاً تفسیر عام شمارۀ ۳۲ که متضمن رهیافتی بین حوزه ای در قبال تبعیض غیرمستقیم است)، مطمح نظر قرار نداد؛ حال آن که در لایحۀ اوکراین، به خاطر بررسی موضوعات حکمی و موضوعی، چندین بار به اظهارنظرهای کمیتۀ منع تبعیض نژادی و نیز دیگر سازِکارهایِ حمایت از حقوق بشر همچون گزارش هایِ دفترِ کمیساریای عالی حقوق بشر (OHCHR) استاد شده بود. دیوان به این استنادات اشاره کرد، ولی به تحلیلِ اظهارنظرهای کمیتۀ منبع تبعیض نژادی دست نزد. دیوان به خاطر پاره ای مسائل موضوعی به گزارش های OHCHR راجع به وضعیت جاری در اوکراین اشاره نمود، ولی قائل به این بود که نمی توان آن ها را شواهدی متقن به شمار آورد؛ زیرا OHCHR به خاطر عدم بازدید از کریمه، شواهد دست اولی را عرضه و ارائه نکرده است.

رفتار متفاوت با شهروندان و غیرشهروندان (بیگانگان)

در رابطه با رفتار متفاوت میان شهروندان و غیرشهروندان، کمیتۀ منع تبعیض نژادی در تصمیم خود راجع به قابلیت پذیرش در پروندۀ قطر علیه امارات متحدۀ عربی (در پی تفسیر عام شمارۀ ۳۰) اعتقاد داشت که این تفاوت ها در چارچوبِ دامنۀ CERD قرار می گیرند و برای اینکه تبعیض نژادی شمرده نشوند، می بایست باید یک هدف مشروع آن ها را توجیه کرد.

دیوان، با پیروی از رویۀ قضایی خود در پروندۀ قطر علیه امارات متحدۀ عربی، تصریح نمود که ماده (۳)۱ CERD، صراحتاً تفاوت در رفتار میان شهروندان و غیرشهروندان (بیگانگان) را از تعریف تبعیض نژادی استثنا می سازد و کنار می گذارد. بر این اساس، CERD شیوه های اعطایِ تابعیت از سوی دولت ها را پوشش نمی دهد، مگر این که بر پایۀ خاستگاه ملی یا قومی موجب تبعیض گردد. بنابراین، دیوان نتیجه گرفت که که روسیه تعهدات خویش به موجب CERD را نقض نکرده است؛ زیرا اقدامات و اعمال این دولت در چارچوبِ دامنۀ تبعیض نژادی قرار نمی گیرند.

تعامل دیوان با نهادهای نظارتیِ معاهده ای: آیا مصالحه میان آن ها شدنی است؟

برخی کارشناسان رویکرد دیوان بین المللی دادگستری در قبالِ تفسیرهایِ نهادهای نظارتیِ معاهده محور را نقد کرده اند، زیرا معتقدند دیوان خود را در موضعی مافوق این نهادها قرار داده است (بنگرید به: اینجا). دیگران استدلال می کنند که دولت ها (و در نتیجه، چه بسا دیوان) ملزم به پیروی از تفاسیر نهادهای نظارتیِ معاهده ای هستند، چون ارکانی تخصصی به شمار می روند که بر تعهدات دولت ها در زمینۀ حقوق بشر نظارت می کنند (بنگرید به: اینجا).

یکی از دلایل احتمالی که چراییِ رویکرد دیوان نسبت به تفاسیرِ نهادهای نظارتیِ معاهده محور را در این پرونده تبیین می کند این است که مسئلۀ اصلیِ مخاطره آمیز [در این قضیه]، نه تأمین مالی ترویسم یا مقررات CERD، بلکه سیاقِ مخاصمۀ مسلحانه و اشغال کریمه به دست روسیه بود. با وجود این، با عنایت به اینکه رویکرد دیوان مطابق پرونده های پیشین بود، ممکن است این مسئله به سرشتِ حقوقیِ نهادهایِ نظارتیِ معاهده ای به منزلۀ موجودیت هاییِ غیرقضایی با اظهارنظرهایی غیرالزام آور بازگردد؛ در نتیجه، دیوان حق دارد خاطرنشان سازد که ملزم به تبعیت از دیدگاه های آن ها نیست.

از سوی دیگر، رویکرد دیوان را شاید بتوان به انتقاداتِ فزاینده نسبت به نقشِ چشمگیرِ نهادهای نظارتیِ معاهده محور در زمینۀ تفاسیر حقوق بشری (اینجا) و نبود تحلیل هایِ حقوقی و روش شناختیِ موشکافانه (اینجا و اینجا) ربط داد. رویکرد دیوان در این خصوص را باید تلنگری برای عرصۀ تفاسیری حقوق بشری دانست که بیانگر تحلیلِ حقوقی متقن و چیرگیِ قواعد عامِ حقوق بین الملل باشند.