ناکارآمدی سازوکار حل و فصل اختلافات در برجام و مدل پیشنهادی برای جایگزینی با آن

مقدمه

برگزاری انتخابات زودهنگام ریاست جمهوری که به دنبال شهادت آیت الله دکتر ابراهیم رئیسی، رئیس جمهور دولت سیزدهم، آغاز گردید، یک بار دیگر تنور بحث های سیاسی را در کشور داغ کرده و برنامه ها و به خصوص مناظره های شش نامزد ریاست جمهوری نیز بر حرارت این بحث ها افزوده است.

یکی از محورهای ثابت بحث های نامزدهای محترم در موضوعات سیاسی، روابط خارجی و اقتصادی، «برنامۀ جامع اقدام مشترک» (برجام) است که عده ای آن را دستاوردی بزرگ برای کشور تلقی می کنند و عده ای دیگر ارزش چندانی برای آن قائل نیستند که همین اختلاف نظرها و بحث هایی که این روزها پیرامون برجام صورت می گیرد خود گویای اهمیت برجام در تاریخ سیاسی ایران است.

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) که معمولاً به عنوان توافق هسته ای ایران یا توافق ایران نیز شناخته می شود، توافقی دربارۀ برنامۀ هسته ای ایران است که در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵ در وین بین ایران و ۱ ۵ (پنج عضو دائمی شورای امنیت سازمان ملل متحد (چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا، ایالات متحده آمریکا) به علاوۀ آلمان همراه با اتحادیه اروپا به دست آمد و دارای ۱۰۹ صفحه و پنج ضمیمه است. در ۲۰ ژوئیه ۲۰۱۵، شورای امنیت به اتفاق آرا قطعنامه ۲۲۳۱ (۲۰۱۵) را تصویب کرد که برجام را مورد تأیید و حمایت قرار می داد. شورای امنیت با تأیید اینکه برجام تغییری اساسی در بررسی موضوع هسته ای ایران بوجود آورده است، تمایل خود را برای ایجاد روابط جدید با ایران که با اجرای برجام تقویت شده است و بررسی موضوع هسته ای ایران را به نتیجه مطلوبی خواهد رساند، اعلام کرد.

اعلام خروج دولت آمریکا از برجام بدنبال تصمیم رییس جمهور وقت این کشور، دونالد ترامپ، در تاریخ ۱۸ اردیبهشت ۱۳۹۷، و بازگرداندن تدریجی تحریم های هسته ای آمریکا علیه ایران که برخلاف تعهدات دولت آمریکا ذیل برجام و همچنین قعطنامۀ ۲۲۳۱ شورای امنیت بود، زمینه ساز طرح بحث های مختلفی ازجمله «طرق جبران خسارات وارده به ایران به دلیل خروج آمریکا از برجام»، «الزام آمریکا به پیروی از برجام و قطعنامۀ ۲۲۳۱ شورای امنیت» و «توسل به روش های حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات» گردید.

اگرچه نباید زحمات تیم مذاکره کنندۀ هسته ای را به خصوص با در نظر گرفتن شرایط نظام بین المللی و فشارهای داخلی و خارجی نادیده گرفت، اما به نظر می رسد عدم توجه به بعضی مسائل مهم و راهبردی، ازجمله سازوکار حل و فصل اختلافات، کفۀ ترازوی برجام را به سمت اعضای دیگر برجام و همچنین منتقدان آن سنگین تر کرده است. هدف از هر مذاکره و توافقی، بهره برداری از مزایای به دست آمده و حفاظت از آنها است. اگرچه برجام از نظر اقتصادی برای مدت کوتاهی منشاء خیر و برکت برای کشور بود ولی از نظر حقوقی دارای ضعف هایی بود که در نهایت همین ضعف های حقوقی زمینۀ سوء استفادۀ سیاسی از برجام را چه در داخل کشور و چه در خارج فراهم ساختند.

در این یادداشت، ابتدا سازوکار حل و فصل اختلافات برجام که در بندهای ۳۶ و ۳۷ این سند منعکس شده است مورد بحث و بررسی حقوقی قرار خواهد گرفت و سپس مدل پیشنهادی برای سازوکار حل و فصل اختلافات در موافقتنامه های سیاسی مشابه مطرح خواهد شد تا در پرونده های احتمالی بعدی، یک نظام حل و فصل اختلافات استاندارد از سوی مذاکره کنندگان ایرانی پیشنهاد و یا مورد پذیرش قرار گیرد.

۱- تحلیل حقوقی بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام (سازوکار حل و فصل اختلافات برجام)

به منظور حل و فصل اختلافات احتمالی، و همانند هر موافقتنامۀ بین المللی دیگری، در برجام نیز سازوکار حل و فصل اختلافات پیش بینی شده است. با وجود این، پس از خروج آمریکا از برجام مشخص شد که سازوکار حل و فصل اختلاف برجام از کارآمدی لازم برخوردار نیست.

سازوکار حل و فصل اختلاف برجام در بندهای ۳۶ و ۳۷ این سند پیش بینی شده است که به ترتیب مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.

بند ۳۶ برجام مقرر می دارد:

چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه گروه ۱ ۵ تعهدات خود را رعایت ننموده اند، ایران می تواند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترک ارجاع نماید؛ به همین ترتیب، چنانچه هر یک از اعضای گروه ۱ ۵ معتقد باشد که ایران تعهدات خود را رعایت نکرده است، هر یک از دولتهای گروه ۱ ۵ می تواند اقدام مشابه به عمل آورد. کمیسیون مشترک ۱۵ روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. متعاقب بررسی کمیسیون مشترک، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران ۱۵ روز خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. پس از بررسی کمیسیون مشترک – همزمان با (یا به جای) بررسی در سطح وزیران – خواه عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیف اش موضوع بوده است می تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیئت مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود (یکی از سوی هر یک از طرف های درگیر در اختلاف و طرف سوم مستقل) بررسی شود. هیئت مشورتی می بایست نظریه غیرالزام آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف ۱۵ روز ارائه نماید. چنانچه، متعاقب این فرایند ۳۰ روزه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از ۵ روز نظریه هیات مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد، و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می باشد، آنگاه آن طرف می تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات اش وفق برجام قلمداد کرده و/یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» بشمار می آید.

اولین نکته ای که باید به آن توجه کرد، در خصوص کمیسیون مشترک است. این کمیسیون با کمیسیون مشترک برای کانال خرید (Joint Commission for the Procurement Channel) متفاوت است. ضمیمۀ ۴ برجام به این کمیسیون اختصاص داده شده است که به موجب آن «کمیسیون مشترک متشکل از نمایندگان ایران و چین، فرانسه، آلمان، فدراسیون روسیه، بریتانیا و ایالات متحده آمریکا به همراه نمایندۀ عالی اتحادیه [اروپا] در امور خارجی و سیاست امنیتی است که با هم، شرکت کنندگان برجام نامیده می شوند.» همانطور که در بند ۳۶ تصریح شده است، «چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد.»

با توجه به اینکه ارجاع به کمیسیون مشترک و سپس [کمیسیون] وزیران امور خارجه، به منظور مذاکره در خصوص اختلاف است، این دو مرحله با یکدیگر را می توان در حکم روش سیاسیِ مذاکره تلقی کرد.

در ادامۀ متن به یک هیئت مشورتی اشاره می شود که از سه عضو (یکی از سوی هر یک از طرف های درگیر در اختلاف و طرف سوم مستقل) تشکیل می شود و نظریۀ آن نیز غیرالزام آور و مشورتی خواهد بود. نحوۀ انتخاب اعضاء و ماهیت نظر این هیئت آن را به روشِ سیاسیِ میانجیگری نزدیک می کند.

در صورتیکه طرفِ شاکی، با وجود گذراندن مراحل فوق، همچنان معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می باشد، دو راهکار پیش بینی شده است: اول، توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات اش وفق برجام؛ دوم، ابلاغ به شورای امنیت سازمان ملل متحد دائر بر مصداق «عدم پایبندی اساسی» موضوع.

اگرچه بیان قسمت انتهایی بند ۳۷ کلی است و به نحوی بیان شده که گویی همۀ طرفین می توانند به دو راهکار تعیین شده متوسل شوند، ولی بدون شک راهکار اول برای ایران و راهکار دوم برای دیگر اعضای برجام است، زیرا ایران بیشترین تعهدات را در برجام قبول کرده و توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات به ایران باز می گردد و از سوی دیگر ارجاع موضوع به شورای امنیت، با توجه به اینکه اصل بر عدم پایبندی ایران گذاشته شده است، کاملاً به ضرر ایران خواهد بود و نفعی از آن نخواهد برد. این موضوع، یکی از نقاط ضعف اصلی سازوکار حل و فصل اختلاف برجام به حساب می آید، زیرا پس از طی مراحل مذاکره و میانجیگری، به یکباره به دو قسمت تبدیل شده و مسیرهای متفاوتی را برای طرفین در نظر می گیرد که برخلاف اصل تناسب و اصل عدم تبعیض است.

نظر به مراتب فوق، در خصوص بند ۳۶، اینگونه به نظر می رسد که این بند روش های سیاسیِ مذاکره و میانجیگری را در قالبی جدید و متناسب با موضوع و طرف های برجام مورد توجه قرار داده که می توان آن را جزو استانداردهای یک سازوکار حل و فصل اختلاف برشُمرد. ولی دو شاخه شدن مرحلۀ بعدی و پیش بینی راهکارهای متفاوت برای ایران از یک سو و دیگر طرف ها از سوی دیگر، خود حاکی از آن است که با یک نظام حل و فصل اختلاف عادلانه و منصفانه سروکار نداریم.

همانطور که بیان شد، چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» است، آنگاه آن طرف می تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات اش وفق برجام قلمداد کرده و/یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» بشمار می آید. بند ۳۷ در خصوص شق اخیر پاراگراف پایانی بند ۳۶ که ارجاع موضوع به شورای امنیت است، می باشد.

بند ۳۷ برجام مقرر می دارد:

متعاقب دریافت ابلاغ طرف شاکی، به نحو مشروح در فوق، به همراه توضیحی از تلاش های توام با حسن نیت آن طرف برای طی فرایند حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در برجام، شورای امنیت سازمان ملل متحد می بایست منطبق با رویه های خود در خصوص قطعنامه ای برای تداوم لغو تحریم ها رأی گیری نماید. چنانچه قطعنامه فوق الذکر ظرف ۳۰ روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد، سپس مفاد قطعنامه های سابق شورای امنیت سازمان ملل متحد مجدداً اعمال خواهند شد، مگر اینکه شورای امنیت سازمان ملل متحد به نحو دیگری تصمیم گیری نماید. در چنین صورتی، این مفاد در خصوص قراردادهایی که بین هر طرف و ایران یا افراد و نهادهای ایرانی قبل از تاریخ اعمال آنها امضا شده باشد، دارای اثر عطف به ما سبق ندارد مشروط به این که فعالیت های صورت گرفته وفق اجرای این قراردادها منطبق با این برجام و قطعنامه های قبلی و فعلی شورای امنیت باشد. شورای امنیت سازمان ملل متحد، با ابراز نیت خود برای تصمیم گیری مبتنی بر ممانعت از اجرای دوباره و خودکار تدابیر در صورتیکه ظرف این مدت موضوعی که موجب ابلاغ فوق شده است حل و فصل شده باشد، دیدگاه های طرف های اختلاف و هرگونه نظریۀ صادره توسط هیئت مشورتی را ملحوظ خواهد داشت. ایران بیان داشته است که چنانچه تحریم ها جزئاً یا کلاً مجددا اعمال شوند، ایران این امر را به منزلۀ زمینه ای برای توقف کلی یا جزئی تعهدات خود وفق این برجام قلمداد خواهد نمود.

در ابتدای بند ۳۷، مرحله ای پیش بینی شده است که بی شباهت به اصل «طی مراحل جبران خسارت داخلی» (Exhaustion of Local Remedies) نیست. به موجب اصل مزبور برای جبران هر گونه آسیبی که ادعا می شود به افراد توسط یک دولت وارد شده است، ابتدا باید در سیستم حقوقی داخلی آن کشور پیش از پیگیری دادرسی بین المللی علیه آن دولت مراحل شکایت را طی نماید. به موجب بند ۳۷ برجام نیز امکان ارجاع موضوع به شورای امنیت زمانی امکان پذیر است که شرایط مندرج در بند ۳۶ طی شده باشد.

در ادامه، مقرر شده است شورای امنیت منطبق با رویه های خود در خصوص قطعنامه ای برای تداوم لغو تحریم ها رأی گیری نماید. به موجب بند ۲ مادۀ ۲۷ منشور ملل متحد «تصمیمات شورای امنیت راجع به مسائل مربوط به آئین کار با رأی نُه عضو اتخاذ می شود» و به موجب بند ۳ مادۀ مزبور «تصمیمات شورای امنیت راجع به سایر مسائل با رأی مثبت نُه عضو که شامل آراء تمام اعضای دائم باشد، اتخاذ می گردد [...]». بنابراین، همانطور که مشخص است، تصمیم گیری برای تداوم لغو تحریم ها باید مطابق با رویۀ موجود در بند ۲ مادۀ ۲۷ منشور صورت بگیرد و با توجه به اینکه فرض بر لغو تحریم ها است و برای لغو تحریم ها باید رأی گیری صورت بگیرد، با وتوی اعضای دائم، بازگشت تحریم ها تحقق خواهد یافت. به عبارت دیگر، در برجام در صورت بروز اختلاف و ارجاع اختلاف به شورای امنیت، اصل بر عدم پایبندی ایران گذاشته شده است و این خود نکته ای منفی به حساب می آید زیرا در تمام نظام های حقوقی اصل بر برائت است (Presumption of innocence) و طرف مدعی باید خلاف آن را ثابت نماید و نه بر عکس.

در صورت بازگشت تحریم ها نیز پیش بینی شده است که تحریم های جدید بر روابط قراردادی قبلی عطف به ماسبق نمی شوند که خود نکته ای مثبت به حساب می آید، اما پس از آن امکان عطف به ماسبق شدن بعضی از آنها مورد اشاره قرار گرفته است که حاکی از بی ثباتی و عدف شفافیت سازوکار حل و فصل اختلاف در برجام است.

۲- مدل پیشنهادی سازوکار حل و فصل اختلافات در موافقتنامه های سیاسی

همانطور که مشخص شد، سازوکار حل و فصل اختلاف در برجام متشکل از بندهای ۳۶ و ۳۷ آن، بیش از آن که به یک سازوکار استاندارد حل و فصل اختلافات میان دولت ها شبیه باشد، سازوکاری برای وضع مجدد تحریم های برداشته شده علیه ایران در صورت ادعای عدم مطابقت برنامۀ هسته ای ایران ذیل تعهدات برجامی است که حتی احتیاجی به اعتبارسنجی ادعاهای مطرح شده علیه برنامۀ هسته ای ایران نیز ندارد.

آنچه مسلم است، سازوکار چندلایه ای که در برجام برای حل و فصل اختلافات میان دولت ها در نظر گرفته شده است، تنها ویژگی مثبت آن به حساب می آید که باید حفظ شود. بنابراین، مدل پیشنهادی نیز از یک ساختار چند لایه برای حل و فصل اختلافات استفاده خواهد کرد.

یکی از بزرگ ترین نقاط ضعف برجام و نظام حل و فصل اختلافات در آن، متمرکز شدن بر روش های سیاسی است بطوریکه هیچ یک از روش های حقوقی شامل داوری و قضایی مورد توجه قرار نگرفته اند. تمرکز روش حل و فصل اختلاف در برجام بر مذاکره، میانجی گیری، و در نهایت ارجاع به شورای امنیت است. همانطور که ملاحظه می شود، در سازوکار حل و فصل اختلاف برجام هیچ نقشی برای رکن اصلی قضایی سازمان ملل متحد، دیوان بین المللی دادگستری، در نظر گرفته نشده است. این مسئله از این جهت حائز اهمیت است که مادۀ ۳۳ منشور ملل متحد این اختیار را به شورای امنیت اعطا کرده است تا در صورت اقتضا از طرفین یک اختلاف بخواهد اختلافات خود را از طریق روش های مسالمت آمیز حل و فصل اختلافات ازجمله مذاکره، میانجیگری، سازش، داوری، رسیدگی قضایی و توسل به موسسات یا ترتیبات منطقه ای یا سایر وسائل مسالمت آمیز بنا بر انتخاب خود، حل و فصل نماید. بند ۳ مادۀ ۳۶ منشور ملل متحد همچنین مقرر می دارد: «شورای امنیت در توصیه هایی که به موجب این ماده می کند، باید همچنین در نظر داشته باشد که اختلافات حقوقی باید به­طور کلی توسط طرفین دعوا طبق مقررات اساسنامۀ دیوان بین المللی دادگستری به دیوان مزبور ارجاع شود». از سوی دیگر، به موجب بند یک مادۀ ۹۶ منشور ملل متحد، شورا می تواند دربارۀ هر مسئلۀ حقوقی از دیوان بین المللی دادگستری درخواست نظر مشورتی بنماید.

شرط ارجاع اختلاف بین دولت ها به دیوان بین المللی دادگستری در بسیاری از کنوانسیون ها و موافقتنامه های بین المللی درج شده است ازجمله در مادۀ ۱۷ اساسنامۀ آژانس بین المللی انرژی اتمی که دیوان بین المللی دادگستری به عنوان مرجع هرگونه پرسش و حل و فصل اختلاف مربوط به تفسیر یا اجرای مفاد اساسنامه تعیین شده است.

نظر به مراتب فوق، بهتر بود سازوکار چندلایۀ حل و فصل اختلاف در برجام، پس از طی روش های سیاسی (مذاکره و میانجیگری) و عدم حصول نتیجه از طریق آنها، در مرحلۀ بعد موضوع اختلاف را به دیوان بین المللی دادگستری ارجاع می داد. با توجه به ماهیت ویژۀ برجام و ضرورت رسیدگی سریع به اختلافات ناشی از آن، در اینجا می توان از مادۀ ۲۶ اساسنامۀ دیوان بین المللی دادگستری و اختیار دیوان در تأسیس شُعَب ویژه نیز بهره برد. این ماده به دیوان اختیار ایجاد شُعَب ویژه حداقل مرکب از سه نفر را می دهد که می توانند خارج از لاهه تشکیل شده و اجرای وظیفه نمایند (مادۀ ۲۸ اساسنامۀ دیوان) و احکام این شُعَب به منزلۀ حکمی خواهد بود که خود دیوان داده باشد (مادۀ ۲۷ اساسنامۀ دیوان). طرفین برجام می توانستند با رضایت قبلی و استعلام از دیوان بین المللی دادگستری و هماهنگی با این نهاد قضایی، امکان تأسیس چنین شعبه ای را جهت حل و فصل اختلافات میان خود پیش بینی نمایند.

با توجه به اینکه طبق مادۀ ۲۷ اساسنامۀ دیوان بین المللی دادگستری، «هرگاه طرف دعوایی از انجام تعهداتی که بر حسب رأی دیوان بر عهده او گذارده شده است، تخلف کند، طرف دیگر می تواند به شورای امنیت رجوع نماید و شورای مزبور ممکن است در صورتیکه ضروری تشخیص دهد توصیه هایی نموده یا برای اجرای رأی دیوان تصمیم به اقداماتی بگیرد»، انتخاب دیوان بین المللی دادگستری به عنوان مرجع اصلی حل و فصل اختلافات میان طرفین برجام، مانع رسیدگی شورای امنیت در مرحلۀ بعد نیز نمی شد. 

نتیجه

خروج آمریکا از برجام و وضع مجدد تحریم های هسته ای در قالب هایی دیگر به خوبی نشان داد که این موافقتنامۀ سیاسی از نظر حقوقی از چه جایگاه سست و لرزانی برخوردار است. مروری بر سازوکار حل و فصل اختلاف در برجام نیز بر این ادعا صحه می گذارد.

اگرچه بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام به سازوکار حل و فصل اختلاف اختصاص داده شده است ولی در حقیقت هدف از طراحی آن حل و فصل اختلاف میان طرفین نبوده است؛ بلکه سازوکاری است برای اینکه درصورتیکه برجام به نتیجه نرسید یا از هم پاشید، طرف های مقابل در اسرع وقت برای به دست گرفتن و کنترل وضعیت هسته ای ایران و بازگشت نظام تحریم هایی که سال ها برای آن وقت گذاشته بودند، بلافاصله و مجدداً به حالت قبلی برگردد (اینجا). همچنین مادۀ ۳۶ به منظور حفظ یک کانال سیاسی برای انجام مذاکره، به خصوص بین ایران و آمریکا، در موارد اختلاف در برجام تعبیه شده است.

آنچه مسلم است، شرط حل و فصل اختلاف در برجام بی طرفانه و متخصصانه نوشته نشده است (برای مثال مقالۀ دکتر سعید محمودی را از اینجا مشاهده نمایید) و در مقایسه با سایر شروط حل و فصل اختلافات در معاهدات و موافقتنامه های دوجانبه و چندجانبه اصول تناسب و عدم تبعیض در آن رعایت نشده و حقوق و تکالیف طرفین در آن برابر و منصفانه نیست. بنابراین، بندهای ۳۶ و ۳۷ سازوکار حل و فصل اختلاف در برجام بیش از آنکه واقعاً سازوکار حل و فصل اختلاف باشند، تشریح سازوکار بازگشت تحریم ها هستند و برجام اساساً فاقد یک سازوکار حل و فصل اختلافات استاندارد و متناسب برای طرفین است.

به هر حال، به جای تمجید یا تخریب برجام که عمدتاً منشاء سیاسی دارند، باید تمام دستاوردها و کاستی های آن را بدون تحریف واقعیت در نظر گرفت و در جهت تقویت ویژگی های مثبت و رفع ویژگی های منفی آن برای بهره برداری در آینده تلاش کرد.