چارچوب حقوقی مأموریت اقلیمی بانک مرکزی اروپا: تعارض بین سیاست پولی و اهداف محیط زیستی

مقدمه

با توجه به تشدید تغییرات اقلیمی، بانک های مرکزی در سراسر جهان در حال بازنگری دامنۀ مأموریت های خود هستند. بانک مرکزی اروپا، یکی از تأثیرگذارترین نهادهای مالی در سطح جهانی، گام های مهمی برای ادغام مسائل مرتبط با اقلیم در چارچوب سیاست پولی خود برداشته است. این اقدامات شامل خرید اوراق قرضۀ سبز، وارد کردن ریسک های محیط زیستی به چارچوب های وثیقه گذاری، و تلاش برای تعدیل روش های ارزیابی اعتبار است. اگرچه این تحولات نمایانگر یک تغییر پیشرو در بانکداری مرکزی است، اما سوالات حقوقی مهمی را نیز مطرح می کند. آیا بانک مرکزی اروپا از نظر حقوقی می تواند اهداف زیست محیطی را دنبال کند؟ آیا این اقدامات با مأموریت اصلی آن تحت مادۀ ۱۲۷ معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا سازگار است؟

این یادداشت به تحلیل دقیق حقوقی فعالیت های مرتبط با اقلیم بانک مرکزی اروپا می پردازد، سازگاری آنها با اهداف اولیۀ اتحادیۀ اروپا را ارزیابی کرده و خطرات اقدامات فراتر از اختیارات قانونی (ultra vires) و گسترش نامحدود مأموریت (mission creep) را بررسی می کند.

۱- نقش بانک مرکزی اروپا و اهمیت تغییرات اقلیمی

تغییرات اقلیمی ریسک های سیستماتیک مهمی را برای نظام مالی ایجاد می کند که بر ارزیابی دارایی ها، جریان های سرمایه گذاری و ثبات کلان اقتصادی تأثیرگذار است. بانک مرکزی اروپا این ریسک ها را به رسمیت شناخته و بر ضرورت پرداختن به آنها در چارچوب مأموریت سیاستی خود تأکید کرده است. در گزارش استراتژی سال ۲۰۲۱، بانک مرکزی اروپا متعهد به یک برنامه اقدام اقلیمی شد و پیامدهای تغییرات اقلیمی برای ثبات قیمت (که مأموریت اصلی آن است) را به رسمیت شناخت. با این حال، اهداف مرتبط با اقلیم در معاهدات بنیادین بانک مرکزی اروپا پیش بینی نشده بودند. بنابراین، هرگونه گسترش فعالیت های آن در این حوزه نیازمند بررسی دقیق در چارچوب حقوق اتحادیۀ اروپا است. توازن میان پرداختن به ریسک های اقلیمی و حفظ مشروعیت نهادی و انطباق حقوقی، محور اصلی بحث کنونی است.

۲- چارچوب های حقوقی مأموریت بانک مرکزی اروپا

مادۀ ۱۲۷ بند ۱ معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا به صراحت ثبات قیمت را به عنوان هدف اصلی سیستم اروپایی بانک های مرکزی که شامل بانک مرکزی اروپا نیز می شود، تعیین می کند. این مقررۀ بنیادین حقوقی تأکید دارد که حفظ تورم در سطحی که به رشد اقتصادی پایدار و ثبات پولی منجر شود، وظیفۀ محوری بانک مرکزی اروپا است. با این حال، معاهده همچنین چارچوب گسترده تری را برای عملکرد بانک مرکزی اروپا پیش بینی می کند. در این راستا، مادۀ ۱۲۷ بند ۱ تصریح می کند که سیستم اروپایی بانک های مرکزی باید «از سیاست های کلی اقتصادی در اتحادیه حمایت کند»، که این موضوع مأموریت پولی بانک مرکزی اروپا را در بستر گسترده تری از اهداف اتحادیه اروپا قرار می دهد. این سیاست های کلی اقتصادی وفق مادۀ ۳ بند ۳ معاهدۀ اتحادیۀ اروپا، شامل مجموعه ای از اهداف است که حفاظت از محیط زیست را نیز در بر می گیرد. این دوگانگی در مأموریت بانک مرکزی اروپا، چشم انداز حقوقی پیچیده ای را رقم می زند. به این شکل که از یک طرف ثبات قیمت ها که هدف اصلی بانک است، و از طرف دیگر پرداختن به تغییرات اقلیمی که بخش مهمی از اهداف گستردۀ اتحادیه اروپا است. امری که ممکن است در عمل موجب تنش میان الزامات مأموریت پولی و انتظارات مرتبط با سیاست های زیست محیطی شود؛ وضعیتی که نشانگر تداخل میان اهداف سیاست های پولی و محیط زیستی بانک مرکزی اروپا است.

پرداختن به این مأموریت دو لایه، نیازمند درک دقیقی از رابطه حقوقی بین اهداف اصلی و ثانویه بانک مرکزی اروپا است. تعهد بانک مرکزی اروپا به ملاحظات زیست محیطی، به ویژه کاهش تغییرات اقلیمی، باید با مسئولیت حفظ ثبات قیمت ها به دقت متوازن شود. در عمل، این بدان معناست که هر اقدام مرتبط با تغییرات اقلیمی یا ادغام ریسک های زیست محیطی در سیاست پولی باید به طور قابل اثبات به هدف اصلی ثبات قیمت خدمت کند یا حداقل به آن آسیبی نرساند. مفهوم «حمایت» از سیاست های کلی اقتصادی باید از دیدگاه حقوقی، محدود و مشخص تفسیر شود. این تفسیر مستلزم آن است که اهداف اقلیمی تنها تا زمانی دنبال شوند که با عملکرد سیاست پولی بانک مرکزی اروپا همسو یا مروج آن باشند. بنابراین، بانک مرکزی اروپا نمی تواند اهداف زیست محیطی را به حدی اولویت دهد که توانایی خود در حفظ ثبات قیمت ها را به مخاطره اندازد. این محدودیت حقوقی از گسترش یک جانبه دامنه مأموریت بانک مرکزی اروپا به حوزه هایی که معمولاً به مقامات سیاسی یا مالی سپرده شده، جلوگیری می کند و از خطر نفوذ بیش از حد یا «گسترش مأموریت» جلوگیری می نماید. در خصوص تعیین دقیق مرزهای «حمایت»، ضروری است تا اطمینان حاصل شود که ابتکارات مرتبط با اقلیم بانک مرکزی اروپا در چارچوب قوانین اولیۀ اتحادیۀ اروپا باقی می مانند.

علاوه بر این، فعالیت های بانک مرکزی اروپا باید با اصول بنیادین تناسب و تفویض اختیار (subsidiarity) که در مادۀ ۵ معاهدۀ اتحادیه اروپا اشاره شده اند، منطبق باشند. اصل تناسب ایجاب می کند که هر اقدام بانک مرکزی اروپا در رابطه با مسائل اقلیمی باید مناسب و ضروری برای رسیدن به اهداف سیاست پولی آن باشد، بدون آنکه فراتر از حد لازم باشد. به عبارت دیگر، بانک مرکزی اروپا باید کمترین میزان مداخله را برای ادغام ملاحظات زیست محیطی به کار گیرد تا اطمینان حاصل شود که این اقدامات متوازن، موجه و منطبق با مأموریت اصلی اش هستند. به همین ترتیب، اصل تفویض اختیار الزام می کند که بانک مرکزی اروپا تنها در مواردی وارد عمل شود که ریسک های مرتبط با اقلیم به طور کافی توسط کشورهای عضو به صورت مستقل قابل مدیریت نباشند. با توجه به ماهیت فراملی و سیستماتیک خطرات تغییرات اقلیمی، ممکن است بانک مرکزی اروپا در بعضی زمینه ها در سطح اتحادیه موقعیت منحصر به فردی برای مداخله داشته باشد؛ اما این به معنای اختیار مطلق نیست. بنابراین، بانک مرکزی اروپا باید مداخلات خود را با دقت تنظیم کند و اطمینان یابد که اقدامات اقلیمی آن مکمل و جایگزین سیاست ها و اقدامات دولت ها یا نهادهای دیگر اتحادیه نیست. اصول تناسب و تفویض اختیار به عنوان مرزهای حقوقی حیاتی عمل می کنند که دامنه و شدت مأموریت اقلیمی بانک مرکزی اروپا را شکل می دهند و مشروعیت نهاد و انطباق آن با چارچوب معاهده را حفظ می کنند.

۳- اصول تناسب و فرعی بودن

اصل تناسب که در بند ۴ مادۀ ۵ معاهدۀ اتحادیۀ اروپا تصریح شده، یکی از اصول بنیادین حقوق اساسی اتحادیۀ اروپا است و نقش تعیین کننده ای در تعیین حدود اختیارات نهادهای اتحادیه ایفا می کند. این اصل الزام می کند که هر اقدامی از سوی نهادهای اتحادیه باید برای دستیابی به اهداف مشروع مناسب باشد، ضرورت داشته باشد (یعنی راه حلی با شدت کمتر وجود نداشته باشد)، و در معنای خاص کلمه «تناسبی» باشد؛ یعنی فشار یا بار غیر ضروری نسبت به هدف نهایی ایجاد نکند. در خصوص بانک مرکزی اروپا، این اصل به عنوان سپری قانونی در برابر تفسیرهای بیش از حد گسترده از مأموریت اقلیمی آن عمل می کند. هرگونه اقدام زیست محیطی بانک، نظیر برخورد ترجیحی با اوراق قرضۀ سبز یا اصلاح چارچوب وثیقه به منظور لحاظ کردن ریسک های اقلیمی، باید به گونه ای طراحی شود که با هدف اصلی آن، یعنی حفظ ثبات قیمتی که در بند ۱ مادۀ ۱۲۷ معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا آمده، کاملاً همسو باشد. اصل تناسب، بانک را ملزم می کند نشان دهد این اقدامات نه تنها مناسب و مؤثرند، بلکه ضرورت دارند و کمترین میزان اختلال را در بازارهای مالی ایجاد می کنند. این الزام، به ویژه در شرایطی که رابطۀ بین اقدامات اقلیمی و نتایج سیاست پولی ذاتاً غیر مستقیم و نامطمئن است، مستلزم ارائه شواهد تجربی و توجیه حقوقی روشن برای پیشگیری از ایراد مداخلات نامتناسب است.

در کنار آن، اصل فرعی بودن (Subsidiarity) که در بند ۳ مادۀ ۵ معاهدۀ اتحادیۀ اروپا آمده، سطح مناسب اعمال حاکمیت را در ساختار چندلایه اتحادیۀ اروپا تعیین می کند و تصریح می نماید که تصمیمات باید در نزدیک ترین سطح به شهروندان اتخاذ شود. به عبارت دیگر، اتحادیه فقط زمانی باید مداخله کند که اهداف مدنظر در سطح ملی یا منطقه ای و توسط کشورهای عضو (به تنهایی یا به طور جمعی) به طور کافی قابل تحقق نباشد. با توجه به ماهیت فراملی و مرز ناپذیر تغییرات اقلیمی، این اصل در ظاهر از دخالت در سطح اتحادیه و به طور خاص از نقش آفرینی بانک مرکزی اروپا در مدیریت ریسک های سیستماتیک اقلیمی حمایت می کند. با این حال، اعمال این اصل مستلزم ارزیابی دقیق است تا مشخص شود آیا ابزارهای خاصی که بانک مرکزی اروپا به کار می برد (مثل خرید دارایی یا اعمال الزامات افشای اقلیمی) بهترین روش برای دستیابی به هدف موردنظر هستند یا اینکه ابزارهای جایگزین سیاستی مانند اقدامات مالیاتی، مقررات ملی یا ابتکارات سایر نهادهای اتحادیه (مانند کمیسیون اروپا) می توانند با اثربخشی بیشتر و بدون عبور از مرزهای قانونیِ مأموریت محدود بانک مرکزی، همان هدف را تأمین کنند. این چالش در جایی پیچیده تر می شود که سیاست های اقلیمی دارای آثار اقتصادی و توزیعی گسترده ای هستند که به طور سنتی باید در حیطۀ تصمیم گیری نهادهای دموکراتیک باشد، نه بانک های مرکزی تکنوکرات و مستقل.

اجرای عملی اصول تناسب و فرعی بودن نیازمند بررسی های دقیق و حساس حقوقی و سیاست گذاری است، به ویژه هنگامی که بانک مرکزی اروپا از ابزارهای پولی مانند خرید دارایی ها یا اصلاحات در خصوص وثیقه استفاده می کند که پیامدهای مالی و زیست محیطی را توأمان دارند. قانونی بودن این ابزارها وابسته به وجود رابطه علّی قابل اثبات بین ریسک های اقلیمی و هدف اصلی بانک، یعنی حفظ ثبات قیمت طبق بند ۱ مادۀ ۱۲۷ معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا است. با توجه به عدم قطعیت های موجود در مسیر انتقال اثرات مالی تغییر اقلیم، بانک مرکزی باید اثبات کند که نبود چنین اقدامات اقلیمی، توان آن را برای حفظ ثبات قیمت و تاب آوری مالی به طور اساسی تضعیف خواهد کرد. افزون بر آن، ارزیابی شدت و افراطی بودن اقدامات مستلزم دقتی است برای جلوگیری از آثار ناخواسته ای چون تحریف بازار، ایجاد سوگیری بخشی، یا تضعیف اصل بی طرفی بازار که همواره یکی از اصول بانکداری مرکزی بوده است.

به طور خلاصه، اصول «تناسب» و «فرعی بودن»، اصول حقوقی مهمی هستند که مأموریت اقلیمی بانک مرکزی اروپا را در چارچوب اختیارات مندرج در معاهدات اتحادیه محدود و متوازن می کنند تا اطمینان حاصل شود که ملاحظات زیست محیطی مکمل (و نه جایگزین) نقش اصلی پولی بانک باشند و تعادل نهادی در ساختار حکمرانی اتحادیه اروپا حفظ شود.

۴- ابزارهای پولی اقلیمی و الزامات حقوقی در چارچوب مأموریت بانک مرکزی اروپا

بانک مرکزی اروپا به تدریج ابزارهای متعددی مرتبط با تغییرات اقلیمی را در چارچوب سیاست پولی خود معرفی کرده است تا با ریسک های مالی ناشی از تغییرات اقلیمی مقابله کند. یکی از مهم ترین این اقدامات، گنجاندن اوراق قرضه سبز در برنامه های خرید دارایی های این بانک است. اوراق قرضه سبز ابزارهای بدهی هستند که برای تأمین مالی پروژه های پایدار محیط زیستی صادر می شوند و با وارد کردن آنها در سبدهای تسهیل کمّی، بانک مرکزی اروپا قصد دارد حمایت خود را از توسعۀ بازارهای مالی پایدار نشان دهد. با این حال، این اقدام که به ظاهر بی طرفانه به نظر می رسد، چالش های پیچیدۀ حقوقی را مطرح می کند. اگرچه بانک مرکزی اروپا مدعی است که اوراق قرضه را صرفاً بر اساس ویژگی های ریسک و نقدشوندگی آنها خریداری می کند، منتقدان بر این باورند که اولویت دادن به اوراق قرضه سبز ممکن است عملکرد بازار را با ترجیح ضمنی بخش هایی مانند انرژی های تجدیدپذیر بر سایر بخش ها مختل کند. این کار می تواند منجر به ناپایداری های بازار شود و تعهد حقوقی بانک مرکزی به اجرای سیاست پولی بدون تأثیرگذاری بیش از حد بر سیاست های اقتصادی یا صنعتی را به چالش بکشد. بنابراین، چالش اصلی در تطبیق انگیزه های نمادین و مالی پشت خرید اوراق قرضه سبز با مأموریت حقوقی بی طرفی و انصاف است که بر عملیات پولی بانک مرکزی حاکم است.

علاوه بر خرید اوراق قرضه سبز، بانک مرکزی اروپا شروع به ادغام ریسک های زیست محیطی در چارچوب وثیقه های خود کرده است. این چارچوب تعیین می کند کدام دارایی ها می توانند توسط بانک ها برای دریافت نقدینگی از بانک مرکزی به عنوان وثیقه ارائه شوند. بانک مرکزی اروپا برای جلوگیری از شوک های مالی مرتبط با تغییرات اقلیمی، معیارهایی را که تعیین می کنند چه دارایی هایی می توانند در عملیات پولی شرکت داشته باشند، اصلاح کرده و در آن ها ریسک های اقلیمی را وارد کرده است. این اقدام نیازمند توجیه حقوقی شفاف و قوی است که رابطه واضحی بین ملاحظات زیست محیطی و هدف اصلی بانک یعنی حفظ ثبات قیمت و اطمینان از سیاست پولی برقرار کند. بانک مرکزی باید نشان دهد که وارد کردن ریسک اقلیمی در خصوص وثیقه، نه بیانگر ترجیح سیاست اقتصادی، بلکه پاسخی ضروری به ریسک های مالی نوظهوری است که می تواند اهداف تورمی را به خطر اندازد یا جریان های اعتباری را مختل کند. عدم اثبات این ارتباط ممکن است بانک را در معرض چالش های حقوقی قرار دهد که آن را به تجاوز از اختیارات خود و ورود به حوزه سیاست های زیست محیطی، آن هم با تخطی از مفاد معاهدات ذی ربط، متهم کنند.

علاوه بر این، بانک مرکزی اروپا الزامات مربوط به افشای ریسک های اقلیمی را افزایش داده است تا شفافیت و انضباط بازار را بهبود بخشد. با درخواست افشاگری های مالی بهتر مرتبط با اقلیم، بانک مرکزی هدف دارد عدم توازن میان دو مؤلفۀ سیاست های پولی و اهداف سبز را کاهش دهد و تسهیل قیمت گذاری دقیق تر ریسک های زیست محیطی توسط فعالان بازار را ممکن سازد. از منظر حقوقی، این اقدامات در راستای وظیفۀ بانک مرکزی در حفاظت از یکپارچگی و ثبات سیستم مالی قرار دارد که اساس اثربخشی سیاست پولی آن است. بانک مرکزی این تدابیر را با تأکید بر این که تغییرات اقلیمی به طور معناداری انتظارات تورمی، ارزیابی دارایی ها و عملکرد بازارهای مالی را تحت تأثیر قرار می دهد و بدین ترتیب مأموریت اصلی آن را متأثر می کند، توجیه می کند. از این دیدگاه، اقدام در زمینه اقلیم نه یک هدف جداگانه، بلکه جزئی جدایی ناپذیر از حفظ ثبات قیمت است. با این حال، برای اینکه اقدامات بانک مرکزی اروپا از نظر حقوقی قابل توجیه باشند، باید نشان داده شود که این اقدامات بصورت بالفعل با سیاست های پولی هم راستایی داشته، لازم و متناسب هستند؛ نه اینکه صرفاً اهداف زیست محیطی را دنبال کنند، چون چنین کاری خارج از مأموریت قانونی این بانک در چارچوب قوانین اتحادیه اروپا (مثل معاهدۀ اتحادیۀ اروپا) است.

۵- چالش ها

منتقدان ادغام اهداف اقلیمی در چارچوب سیاستی اخیر بانک مرکزی اروپا نگرانی های جدی دربارۀ احتمال فراتر رفتن این نهاد از مرزهای قانونی تعیین شده در معاهدات اتحادیۀ اروپا مطرح می کنند. اصل «اُلترا وایرس» (ultra vires) که به صراحت مانع از آن می شود که نهادهای عمومی فراتر از اختیارات قانونی خود عمل کنند، محور اصلی این انتقادات است. حقوقدانان تردید دارند که آیا اقدامات مرتبط با اقلیم بانک مرکزی اروپا (مانند برخورد ترجیحی با اوراق قرضه سبز یا تغییرات در چارچوب وثیقه ها) در چارچوب محدود و مشخص شده مأموریت سیاست پولی مندرج در مادۀ ۱۲۷ معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا قرار دارند یا خیر. آنها استدلال می کنند که مسئولیت اصلی بانک مرکزی حفظ ثبات قیمت ها است و هرگونه تلاش برای پیشبرد اهداف زیست محیطی وسیع تر، خطر تجاوز از صلاحیت آن را به همراه دارد. این نگرانی با پرونده های پیشین که در دیوان دادگستری اروپایی بررسی شده اند، از جمله قضایای Weiss و Gauweiler تقویت شده است. این پرونده ها حدود اختیارات بانک مرکزی را در اجرای سیاست های پولی غیر متعارف مشخص و تأیید کردند. در این احکام مهم، دادگاه ضمن اذعان به گسترۀ بالای اختیار بانک مرکزی، بر لزوم پایبندی اقدامات آن به مرزهای تناسب و عملکردی مأموریت معاهده ای تأکید کرد و هشدار داد که بانک نباید به حوزۀ سیاست های اقتصادی کلی وارد شود، چرا که این امر نقش بنیادین بانک را زیر سئوال می برد.

حکم پروندۀ Weiss یک چارچوب حقوقی روشن برای سنجش قانونی بودن اقدامات اقلیمی بانک مرکزی فراهم می کند. در حالی که دادگاه برنامۀ خرید اوراق قرضه بخش عمومی (PSPP) (که بخش مهمی از پاسخ بانک به بحران های اقتصادی است) را تأیید کرد، معیارهای سخت گیرانه ای از جمله تناسب و مشروطیت را اعمال نمود تا اطمینان حاصل شود که این برنامه بازار را مختل نمی کند یا از اهداف سیاست پولی فراتر نمی رود. در همین راستا، در پروندۀ Gauweiler، دادگاه به صراحت محدودیت هایی را برای بانک مرکزی تعیین کرد تا از اتخاذ اقداماتی که عمدتاً به اهداف سیاست اقتصادی گسترده تر می پردازند (که در صلاحیت دولت های منتخب است) جلوگیری کند. این رویۀ قضایی نشان می دهد که بانک مرکزی می تواند ریسک های اقلیمی را در صورتی که بر ثبات قیمت یا مقاومت سیستم مالی تأثیرگذار باشند، لحاظ کند؛ اما هر اقدام اقلیمی باید به صورت واضح و قابل اثبات به مأموریت اصلی پولی آن مربوط باشد. این ارتباط حقوقی محکم به عنوان حفاظی در برابر توسعه فراتر از مأموریت (mission creep) عمل می کند و بانک را ملزم می سازد که اقدامات مرتبط با اقلیم را نه به عنوان گسترش مأموریت خود بلکه به عنوان سازگار ساختن اهداف خود برای تحقق اهداف پولی موجود در شرایط زیست محیطی توجیه کند.

۶- دیدگاه تطبیقی

بانک انگلستان در میان بانک های مرکزی به خاطر مأموریت صریح دولتی اش در ادغام ملاحظات اقلیمی در وظایف اصلی اش، حائز اهمیت است. دولت بریتانیا رسماً بانک انگلستان را موظف کرده است که از اهداف کاهش خالص انتشار کربن کشور حمایت کند و اقدام های اقلیمی را مستقیماً در چارچوب های نظارت مالی و سیاست پولی خود جای دهد. این پشتیبانی قانونی واضح، به بانک انگلستان قدرت می دهد تا به طور سیستماتیک ریسک های مالی مرتبط با تغییرات اقلیمی را ارزیابی و کاهش دهد و آنها را در مقررات محتاطانه و استانداردهای مدیریت ریسک وارد کند. با پیوند صریح اهداف اقلیمی با ثبات مالی، بانک انگلستان می تواند اقدامات اقلیمی را نه به عنوان توسعه ای در سیاست ها، بلکه به عنوان بخشی از مأموریت خود توجیه کند. این همسویی، توجیه قانونی اقدامات آن را افزایش می دهد و بر مشروعیت هرچه بیشتر نهاد مزبور صحه می گذارد. علاوه بر این، رویکرد شفاف بانک انگلستان شامل هماهنگی نزدیک با خزانه داری و پارلمان است که نشانگر نظارت دموکراتیک و پاسخ گویی دربارۀ ابتکارات اقلیمی است. این وضوح نهادی به طور چشمگیری با سایر بانک های مرکزی متفاوت است و اهمیت پشتیبانی سیاسی و قانونی صریح را در مواجهه با تقاطع پیچیدۀ سیاستِ پولی و پایداری محیط زیستی نشان می دهد.

در مقابل، فدرال رزرو ایالات متحده موضعی محتاطانه تر و محدودتر نسبت به مشارکت اقلیمی اتخاذ کرده است که بازتاب مأموریت دوگانۀ محدود و مشخص آن در ارتقاء حداکثر اشتغال و حفظ ثبات قیمت ها است. اگرچه فدرال رزرو خطرات مالی ناشی از تغییرات اقلیمی را به رسمیت می شناسد، از اتخاذ سیاست ها یا مأموریت های اقلیمی صریح خودداری کرده است. رویکرد آن شامل تلاش های تدریجی مانند بهبود استانداردهای افشا و وارد کردن ریسک های اقلیمی در راهنمایی های نظارتی برای مؤسسات مالی است، بدون آنکه به اهداف گسترده تر سیاست پولی ورود کند. این احتیاط عمدتاً ناشی از فقدان دستورالعمل قانونی رسمی است که فدرال رزرو را مجاز به پیگیری اهداف اقلیمی کند. تمرکز فدرال رزرو همچنان بر مأموریت های قانونی اش است و هر انحرافی می تواند منجر به چالش های حقوقی یا اتهامات فراتر رفتن از اختیارات شود. بنابراین، موضع فدرال رزرو نمونه ای بارز از محدودیت های بالفعلی که بانک های مرکزی وقتی اهداف زیست محیطی پشتوانۀ قانونی واضح ندارند، با آن مواجه اند. این رویکرد نمونه ای از چگونگی محدود شدن نوآوری بانک مرکزی در سیاست اقلیمی علی رغم فشارهای روزافزون اجتماعی و بازار برای اقدام است.

بانک مرکزی اروپا خود را در موقعیتی قانونی مبهم و سیاسی پیچیده می یابد که بین مأموریت صریح بانک انگلستان و موضع محتاط فدرال رزرو قرار دارد. معاهدات بنیادین بانک مرکزی اروپا به صراحت تغییرات اقلیمی را ذکر نکرده اند، اما ریسک های مالی در حال تحول و ضرورت های سیاسی آن را به سمت مشارکت فعال تر در موضوعات اقلیمی سوق داده اند. بانک اقداماتی مانند وارد کردن ریسک های اقلیمی در چارچوب وثیقه ها و خرید اوراق قرضه سبز را انجام داده و مدعی است که این اقدامات در چارچوب مأموریت حفظ ثبات قیمت ها قرار دارد. با این حال، نبود مأموریت اقلیمی روشن و صریح، منطقۀ خاکستری حقوقی ایجاد کرده که این اقدامات را در معرض اتهام تجاوز از اختیارات یا گسترش فراتر از مأموریت قرار می دهد. بنابراین، رویکرد بانک مرکزی اروپا را می توان میانه روی عملی تلقی کرد، به گونه ای که سعی در پاسخی به نیاز فوری برای مقابله با ریسک های مالی مرتبط با اقلیم دارد، در عین حال در تلاش است در محدوده های رسمی قوانین اتحادیۀ اروپا (مثل معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا) باقی بماند. این تعادل ظریف بازتاب دهندۀ تنش های گسترده تر در سیستم اتحادیۀ اروپا بین حکمرانی تکنوکراتیک و مشروعیت دموکراتیک است. نقش در حال تحول بانک مرکزی اروپا همچنین نیاز فوری به شفافیت قانونی (احتمالاً از طریق اصلاح معاهدات یا حمایت سیاسی صریح) را نشان می دهد تا اطمینان حاصل شود اقدامات اقلیمی آن، هم از نظر قانونی مستدل و هم از نظر دموکراتیک پاسخگو باقی بماند.

۷- پیامدها برای حاکمیت و مشروعیت اتحادیۀ اروپا

تعمیق مشارکت بانک مرکزی اروپا در اهداف مرتبط با تغییرات اقلیمی نمایانگر تحولی مهم در نقش این نهاد کلیدی اتحادیۀ اروپا است، اما هم زمان چالش های عمیقی دربارۀ حکمرانی و مشروعیت در چارچوب حقوقی پیچیدۀ اتحادیه مطرح می کند. به طور سنتی، مأموریت بانک مرکزی اروپا محدود به حفظ ثبات قیمت ها بوده است. با این حال، خطرات ملموس تغییرات اقلیمی برای ثبات مالی و انتقال سیاست پولی، بانک مرکزی اروپا را وادار کرده تا اهداف زیست محیطی را در ابزارهای سیاستی خود وارد کند. این رویکرد پیشگیرانه، اگرچه به دلیل ماهیت سیستماتیک ریسک های اقلیمی ضرورت دارد، بانک مرکزی اروپا را در معرض اتهام فراتر رفتن از حدود قانونی اش قرار می دهد. بدون مجوز قانونی صریح و روشن، این اقدامات اقلیمی ممکن است به عنوان تجاوزی تلقی شوند که مشروعیت دموکراتیک بانک مرکزی اروپا را تضعیف کرده و درهای چالش های حقوقی از سوی دولت های عضو یا بازیگران بازار که با سازگاری این اقدامات با حقوق اولیه اتحادیه اروپا تردید دارند، باز می کند. احتمال بروز چنین بحران های مشروعیتی اهمیت پیوند مأموریت در حال تحول بانک مرکزی اروپا را به پایه های شفاف و حقوقی قابل قبول که بین آرمان ها و احترام به حدود نهادی تعادل برقرار می کند، نمایان می کند.

پاسخگویی دموکراتیک به عنوان بُعدی حیاتی در مقابله با این چالش های حکمرانی مطرح می شود. برخلاف نهادهای قانون گذاری دموکرات، بانک مرکزی اروپا به عنوان نهادی مستقل و تکنوکرات عمل می کند که برای حفظ بی طرفی سیاست پولی از کنترل سیاسی مستقیم مصون مانده است. اما این استقلال باید با اصل مشروعیت دموکراتیک همساز شود، به ویژه زمانی که این نهاد حوزۀ سیاستی خود را به حوزه های حساس سیاسی مانند تغییرات اقلیمی گسترش می دهد. سازوکارهای شفافیت، از جمله اطلاع رسانی روشن دربارۀ دلایل حقوقی و اقتصادی سیاست های اقلیمی و همچنین تعامل گسترده تر با نهادهای اتحادیۀ اروپا، جامعۀ مدنی و پارلمان های ملی، نقش مهمی در کاهش کمبودهای دموکراتیک ایفا می کنند. مشارکت بیشتر ذی نفعان تضمین می کند که اقدامات اقلیمی بانک مرکزی اروپا در معرض نظارت و بحث آگاهانه قرار گیرد و بدین ترتیب پاسخگویی آن تقویت شود. به موازات آن، اصلاحات نهادی که این استانداردهای شفافیت و مشارکت را در چارچوب عملیاتی بانک مرکزی اروپا نهادینه کنند، می تواند اعتماد و پذیرش مأموریت گسترده تر آن را افزایش داده و خطر مناقشات چالشی که می تواند حکمرانی اتحادیه را متزلزل کند، کاهش دهد.

با توجه به پیچیدگی و تازگی مأموریت اقلیمی بانک مرکزی اروپا، بسیاری از صاحب نظران، اصلاح رسمی معاهدات اتحادیۀ اروپا را به عنوان جامع ترین و پایدارترین راه حل برای رفع ابهامات کنونی توصیه می کنند. اصلاح معاهدات اتحادیه برای گنجاندن صریح پایداری محیط زیستی در اهداف بانک مرکزی اروپا، متن حقوقی را با واقعیت های سیاستی معاصر همسو می کند و پایۀ قانونی روشن و غیرقابل تردیدی برای اقدامات اقلیمی این نهاد فراهم می آورد. چنین اصلاحی به حل تنش های تفسیر حقوقی ناشی از تعادل میان اولویت های سیاست پولی و اهداف محیط زیستی کمک کرده و بی ثباتی حقوقی و خطر ادعاهای فراتر رفتن از اختیارات (ultra vires) را کاهش می دهد. علاوه بر این، تثبیت اهداف محیط زیستی در قوانین بنیادین مشروعیت بانک مرکزی اروپا را تقویت می کند و امکان پیگیری سیاست های اقلیمی را با اطمینان و تأیید دموکراتیک بیشتر فراهم می سازد. هرچند اصلاح معاهدات فرآیندی پیچیده و حساس سیاسی است که نیازمند اجماع گسترده اعضا می باشد، اما توانایی آن در فراهم کردن چارچوبی پایدار، بلندمدت و شفاف برای ادغام اهداف اقلیمی بانک مرکزی اروپا، آن را به مسئله ای حیاتی برای آیندۀ حکمرانی اتحادیۀ اروپا و اعتبار بانک مرکزی در مواجهه با چالش های جهانی تغییرات اقلیمی تبدیل می کند.

نتیجه

مأموریت اقلیمی بانک مرکزی اروپا در مواجهه با تغییرات اقلیمی، چالش حقوقی مهمی است که نیازمند توازن دقیق میان اهداف زیست محیطی و مأموریت اصلی حفظ ثبات قیمت است. بر اساس مادۀ ۱۲۷ معاهدۀ عملکرد اتحادیۀ اروپا، بانک مرکزی تنها مجاز به ادغام ملاحظات اقلیمی است که به طور مستقیم از طریق مدیریت ریسک های مالی اقلیمی به تحقق هدف پولی آن کمک کند. اصول تناسب و تفویض اختیار نقش کلیدی در محدودسازی دامنۀ اقدامات اقلیمی بانک دارند و از گسترش نامحدود مأموریت جلوگیری می کنند. مقایسه با بانک های مرکزی دیگر نشان می دهد که پشتیبانی قانونی صریح، مانند بانک انگلستان، باعث افزایش مشروعیت و اثربخشی اقدامات اقلیمی می شود. بنابراین، بانک مرکزی اروپا باید با دقت و شفافیت بیشتر، در چارچوب معاهدات عمل کند تا ضمن حفظ مشروعیت حقوقی، نقش مؤثر خود را در مقابله با ریسک های ناشی از تغییر اقلیم ایفا نماید.