گفت و گو با دکتر احمد مؤمنی راد پیرامون نقش راهبردی حقوق بین الملل در تأمین منافع ملی

مقدمه

حقوق بین الملل به عنوان مجموعه قواعد و مقرراتی که روابط بین دولت ها، سازمان های بین المللی و سایر بازیگران عرصۀ بین الملل را تنظیم می کند، از اهمیت فزاینده ای در دنیای امروز برخوردار است. در این میان، چگونگی بهره مندی دولت ها از ظرفیت های حقوق بین الملل در راستای تأمین منافع ملی، همواره موضوعی حائز اهمیت و مورد بحث بوده است. جمهوری اسلامی ایران نیز به عنوان یک بازیگر فعال در عرصۀ بین المللی، با چالش ها و فرصت های متعددی در این زمینه روبرو است. از یک سو، عضویت در سازمان های بین المللی و معاهدات بین المللی، فرصت هایی را برای پیشبرد اهداف و منافع ملی فراهم می آورد. از سوی دیگر، پیچیدگی های نظام بین الملل و وجود بعضی رویکردهای یکجانبه گرایانه، چالش هایی را پیش روی کشور قرار می دهد.

در این گفت و گو، به بررسی جایگاه راهبردی حقوق بین الملل در تأمین منافع ملی جمهوری اسلامی ایران می پردازیم. برای این منظور، با دکتر احمد مؤمنی راد، دانشیار حقوق بین الملل دانشگاه تهران، به بحث و تبادل نظر خواهیم پرداخت. دکتر مؤمنی راد، علاوه بر تدریس در دانشگاه تهران، سوابق متعددی در حوزه های اجرایی و مشاوره ای در زمینۀ حقوق بین الملل داشته اند که از آن جمله می توان به ریاست کمیتۀ حقوق بین الملل کمیسیون حقوقی و قضایی دبیرخانۀ مجمع تشخیص مصلحت نظام، مشاور حقوقی رئیس کمیتۀ ملی پارا المپیک و مشاور حقوقی دبیر ستاد حقوق بشر کشور اشاره کرد.

آقای دکتر از شما برای قبول دعوت دیدبانان دادگستر (دیداد) بسیار سپاسگزاریم.

خواهش می کنم. خوشحال هستم که می توانم چند کلمه ای با شما در خصوص جایگاه حقوق بین الملل و بهره مندی از آن در راستای تحقق منافع ملّی کشور صحبت کنم. 

وضعیت کنونی بهره مندی جمهوری اسلامی ایران از حقوق بین الملل در راستای تأمین منافع ملی را چگونه ارزیابی می کنید؟ به نظر شما مهمترین چالش های پیش روی ایران در این زمینه چیست؟

باور من این است که علی رغم موفقیت های بی شمار بدست آمده در طول سال های بعد از انقلاب، ما هنوز با وضعیت مطلوب بسیار فاصله داریم. ما هنوز خیلی باید تلاش کنیم، خیلی کار زمین مانده داریم به خصوص در حقوق بین الملل، و آرایش حقوقی ما در عرصۀ بین الملل ضعیف است. به نظر می رسد که به طور ناخواسته غفلت هایی صورت گرفته و به دنبال آن منافع ملی کشور یک جاهایی آسیب دیده است؛ بنابراین، لازم است رصد و پایش حقوق بین الملل در کشور فعال گردد تا بتوانیم احقاق و استیفای حقوق کشور در عرصۀ بین الملل را به طور جدی پیگیری و دنبال کنیم.

از ابتدای انقلاب اسلامی ایران، سه رویکرد اصلی در قبال حقوق بین الملل در کشور قابل ملاحظه است:

۱- رد مطلق همکاری با دولت های خارجی؛

۲- همکاری مطلق با دولت های خارجی؛

۳- همکاری بر اساس منافع ملّی و اصول عزت، حکمت و مصلحت.

همانطور که می دانید، رد مطلق و همکاری مطلق مورد پذیرش مسئولان و کارگزاران نظام نیست بلکه رویکرد سوم، یعنی همکاری بر اساس منافع ملّی و ضوابط عزت، حکمت و مصلحت، مورد تأیید است. اما در عمل مشاهده می شود که دستگاه های اجرایی و نهادهای حاکمیتی در مقابله با مسائل ناشی از حقوق بین الملل، به خصوص آن دسته که راهبرد مشخصی در سطح حاکمیت در قبال آنها اتخاذ نشده است، با سکوت یا کم کاری یا عدم اقدام مناسب مواجه می شویم. به نظر بنده، راهبرد ما نباید فقط منفعلانه باشد بلکه باید فعال، مستند، منطقی و بر اساس انچه که رهبری معظم انقلاب اعلام کرده اند - اصول عزت، حکمت و مصلحت - باشد. باید یک تعامل درست بین قوا وجود داشته باشد تا بتوان تصمیمات درستی اتخاذ کرد. استادان، پژوهشگران و حتی دانشجویان حقوق بین الملل باید کمک کنند تا فهم منطقی و معقول از مسائل در کشور شکل بگیرد  و در جستجوی راهکارهای مناسب حقوقی برآیند. باید کمک کنیم تا مسئولان در وزارتخانه ها مرتکب ترک فعل نشوند و مسائل را فقط سیاسی یا اقتصادی صرف نبینند.

از سوی دیگر، باید رصد و پایش عمیقی داشته باشیم تا مبتنی بر آنها راهبردها را تعریف کنیم و حداقل از بُعد نظارت وارد شویم. ضعف ها را باید شناسایی و برطرف کرد. البته منظور بنده این نیست که اصلاً کاری نشده است ولی فاصلۀ وضع کنونی با وضع مطلوب در بعضی از حوزه های حقوقی بین المللی زیاد است. لذا لازم است مشارکت، همکاری و مشورت داشته باشیم.

چه ظرفیت هایی برای بهره مندی بیشتر از حقوق بین الملل وجود دارد که از سوی مسئولان مغفول مانده و باید مورد شناسایی و استفاده قرار بگیرد؟

اول به این نکته اشاره کنم که خود «ظرفیت شناسی»، هم «شناسایی ظرفیت ها» و هم «بهره برداری از آنها» را شامل می شود، یعنی صرف شناسایی ظرفیت ها کفایت نمی کند بلکه مرحلۀ بعد بهره برداری و بهره مندی از ظرفیت ها و فرصت های شناسایی شده است.

به نظر من سازمان ها و معاهده های بین المللی و منطقه ای و موافقتنامه های دوجانبه که به آنها پیوسته ایم یا هنوز نپیوسته ایم، ظرفیت های بسیاری دارند. اگر ظرفیت های اینها به دقت مورد بررسی قرار بگیرند، مشخص می شود که تاکنون از این ظرفیت ها استفاده نشده است.

اما چرا می گویم از ظرفیت های سازمان بین المللی استفاده نشده است؟ ابتدا شما را ارجاع می دهم به مادۀ ۳ قانون وظایف وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۶۴ که مقرر داشته است:

کلیۀ نهادها و ارگان های جمهوری اسلامی مکلفند در تنظیم مناسبات و برقراری هر نوع ارتباط با دول خارجی و انعقاد قرارداد و همکاری های فنی، اقتصادی، فرهنگی، علمی و نظامی با کشورهای خارج و سازمان های بین  المللی هماهنگی سیاسی لازم با وزارت امور خارجه بعمل آورده و وزارت امور خارجه نیز مکلف است نسبت به فراهم آوردن موجبات تأمین هماهنگی و ایجاد ارتباط و تسهیلات لازم بر اساس اصول و سیاست های خارجی و حفظ مصالح جمهوری اسلامی ایران اقدام لازم را معمول دارد. 

ما چنین مبنای قانونی داریم که از یک سو کلیۀ نهادها و ارگان های جمهوری اسلامی را مکلف کرده است که در روابط خارجی خود از جمله ارتباط با سازمان های بین المللی هماهنگی سیاسی لازم را به عمل آورند و از سوی دیگر وزارت امور خارجه را مکلف کرده است هماهنگی و ارتباط و تسهیلات لازم برای نهادها و ارگان های جمهوری اسلامی را بر اساس اصول و سیاست های خارجی و حفظ مصالح جمهوری اسلامی ایران فراهم آورد. اما در عمل چه اتفاقی افتاده است؟ در مواردی این مادۀ قانونی اجرا نمی شود یا بنحو ناقص اجرا می شود. شما می ببینید که ما بزرگ ترین قربانی سلاح های شیمیایی هستیم و باید در سازمان منع سلاح های شیمیایی (OPCW) نقش راهبری داشته باشیم اما حداقلِ توجه به این سازمان می شود و هیچ برنامۀ مشخصی هم نداریم. تاجاییکه بنده اطلاع دارم در همین سازمان تنها چند نفر از ایران مشغول به فعالیت هستند در حالیکه ایران بیشترین قربانیان سلاح های شیمیایی را دارد و باید نقش راهبری و هدایت را در این حوزه داشته باشد.

ظرفیت دیگری که معتقد هستم به آن توجهی نشده است، استفاده از نظرات حقوقدانان، استادان و متخصصان خارجی و همراه ساختن آنها با جمهوری اسلامی ایران است. من در همایش های خارجی مختلفی شرکت کرده ام و با استادان و متخصصان خارجی بحث و تبادل نظر کردم. متأسفانه ما از ظرفیت نخبگان و افراد برجسته ای که طرفدار انقلاب اسلامی هستند یا یک درجه پایین تر هستند، یعنی افراد مستقل، حداقل در حقوق بین الملل به خوبی استفاده نکردیم. از سوی دیگر، به ظرفیت های داخلی و توانایی های دانشجویان کشور هم بی توجه بوده ایم.

نقش و جایگاه نیروهای متخصص حقوق بین الملل و همچنین سازمان های مردم نهاد را در بهره مندی از حقوق بین الملل چگونه ارزیابی می کنید؟

با توجه به قانون عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در سازمان ها و مجامع بین المللی که در سال ۱۳۶۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، باید بگویم که دولت ایران به بسیاری از سازمان های بین المللی پیوسته است و در آنها نماینده دارد و فرصت های متعددی نیز در آنها وجود دارند و فعالیت های سازنده و مؤثری هم تاکنون انجام شده است ولی هنوز جای کار بسیار وجود دارد. موضوع قابل تأمل این است که بحث سیاست گذاری برای عضویت در این سازمان ها مطرح نیست زیرا دولت ایران به بسیاری از این سازمان ها مانند سازمان غذا و کشاورزی (FAO) و سازمان بهداشت جهانی (WHO) پیوسته است ولی موضوع این است که سیاستی جامع برای استفاده از ظرفیت های حداکثری از این سازمان ها وجود ندارد؛ سوال این است که ما چقدر توانسته ایم از پتانسیل ها و ظرفیت های این سازمان ها استفاده کنیم؟ کجا ظرفیت سازی کردیم؟ کجا تهدیدها را خنثی کردیم؟ عضویت دولت ایران و حضور نمایندگان دستگاه های اجرایی در این سازمان ها تاکنون چه دستاورد و آورده ای برای جمهوری اسلامی ایران داشته است؟ چه نظارتی بر انتخاب نمایندگان دستگاه های اجرایی و نحوۀ فعالیت آنها در این سازمان ها وجود دارد؟ اینها پرسش هایی هستند که باید به آنها پاسخ داده شود.

دولت ایران هزینه های زیادی برای عضویت در سازمان کنفرانس اسلامی و اِکو و سایر سازمان های منطقه ای و جهانی پرداخت می کند که دستاوردهای مورد نظر را بنحو کامل نداشته است و در برخی موارد مواضع غیر ایرانی نیز در آنها برجسته است. لذا ما باید بهره وری حداکثری از این سازمان ها داشته باشیم و نیز باید مطالعه کنیم که اگر لازم است، به معاهده های جدید بپیوندیم و اگر سازمان ها و معاهدات بین المللی که عضو آنها هستیم به نفع و مصلحت کشور نیست، از آنها خارج شویم، چون صرف عضویت در این سازمان ها هزینه های مادی هنگفتی را بر کشور بار می کند و نتیجۀ مطلوب را هم ندارد.

تأثیر سازمان های مردم نهاد یا سمن ها را چگونه ارزیابی می کنید؟

تأثیر سمن های مهم بر فعالیت های سازمان ملل متحد نیز قابل تأمل است و اینکه این سمن ها سعی کرده اند با استقرار در کنار مقر اصلی سازمان ملل متحد در نیویورک بر این اثرگذاری بیافزایند خود نشان دهندۀ اهمیت آنها است.

در اینجا باید بر این نکتۀ مهم تأیید کنم که شخصیت ها، نخبگان و اندیشمندانی در سراسر دنیا هستند که به لحاظ فکری مستقل از دولت های خود هستند. اینان دلشان با انقلاب اسلامی است، قلب آنها برای ما می تپد، ولی زمینه بروز آن را پیدا نمی کنند. اینها سیاست های نظام سلطه را قبول ندارند، با رژیم صهیونی و اقداماتش مخالفند، ولی ما آنها را شناسایی نکرده ایم، یارگیری نکرده ایم، شبکه سازی نداشته ایم، ارتباطی با آنها نگرفته ایم، در حالیکه می توانیم از ظرفیت های آنها استفاده کنیم و در قالب سمن های بین المللی و سایر قالب ها از تاثیرگذاری آنها بر افکار عمومی دنیا برای مقابله با دولت های متخاصم بهره ببریم.

ظرفیت های داخلی خوبی هم در این زمینه وجود دارد. هیئت وزیران در ۰۸ مرداد ۱۳۸۴ آیین نامۀ اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان های غیردولتی را به تصویب رساند که به موجب مواد ۱۳، ۱۴ و ۱۵ این آیین نامه، دولت و سازمان ها و مؤسسات عمومی در قبال سازمان های مردم نهاد تعهداتی به شرح ذیل دارند:

۱- سازمان ها و مؤسسات دولتی و عمومی مکلفند در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری نسبت به اخذ نظر سازمان های غیردولتی اقدام و حسب مورد آنها را برای شرکت در جلسات دعوت و گزارشی از نقطه نظرات ارائه شده را در اسناد سازمان ذی ربط ثبت نمایند.

۲- دولت مکلف است وظایف، امور و فعالیت های قابل واگذاری دستگاه های اجرایی به سازمان را شناسایی و نسبت به واگذاری آن اقدام و سازمان نیز حق دارد پیشنهادهای خود را در این خصوص به دولت ارائه کند.

۳- سازمان های دولتی مکلفند زمینۀ مشارکت سازمان در نظارت بر حُسن اجرای امور عمومی را فراهم نموده و حسب مورد با هیئت های حقیقت یاب آنها همکاری نمایند.

بنابراین، سازمان های مردم نهاد ایرانی که در امور حقوقی بین المللی به فعالیت می پردازند، می توانند نقش برجسته ای در فرایندهای تصمیم سازی، تصمیم گیری، مشورت دهی، امور اجرایی و نظارت بر امور حقوقی بین المللی ایفا نمایند.

تربیت و پرورش نیروهای متخصص حقوق بین الملل و نحوۀ استفاده از آنها در کشور را چگونه ارزیابی می کنید؟

باید بین اینها تفکیک قائل شد. از یک طرف بحث «تربیت و پرورش نیروی حقوقی» را داریم و از طرف دیگر بحث «استفاده از نیروهای متخصص حقوقی در دستگاه ها و نهادها» مطرح می شود.

برای اینکه دستگاه ها و نهادهای دولتی و حاکمیتی جمهوری اسلامی ایران در اتخاذ تصمیمات و اقدامات خود به حقوق بین الملل هم توجه داشته باشند و از آثار حقوقی بین المللی اقدامات خود غافل نشوند، لازم و ضروری است که از حقوقدانان برجسته استفاده نمایند.

در بحث مدیریت دعاوی و داوری های خارجی، باید برنامه ای برای استفادۀ بیشتر از حقوقدانان ایرانی تبیین شود به طوریکه غلبه با استفاده از حقوقدانان ایرانی باشد، در حالیکه الان برعکس است و شاید بیش از ۹۰ درصد وکلا و مشاورین حقوقی ما در پرونده های بین المللی، وکلای خارجی هستند.

بحث دیگر حمایت مالی از دانشجویان حقوق بین الملل در ایران است. دانشگاه های ما از دانشجویان حقوق بین الملل حمایتی نمی کنند، در حالیکه مثلاً دانشجویان دکتری حقوق بین الملل باید سی روز بروند در شهر لاهه و از سازمان ها و مراجع قضایی و داوری آن، مانند دیوان دعاوی ایران – ایالات متحده آمریکا و دیوان بین المللی دادگستری، بازدید کنند یا در کنفرانس های بین المللی شرکت کنند.

وقتی در همایش های بین المللی شرکت می کنم، می بینم که تعداد زیادی دانشجو با حمایت دانشگاه هایشان شرکت کرده اند و واقعاً جای دانشجویان ایرانی خالی است. توجه به بودجه در حقوق بین الملل باید مورد توجه قرار بگیرد. شما می بینید یک پروندۀ کرسنت چقدر به کشور آسیب اقتصادی زده است ولی حاضر نیستیم برای دانشجویان خود خیلی کمتر از این مبالغ را خرج و سرمایه گذاری کنیم تا جلوی این ضررها را در آینده بگیریم. هر جا که توجه کردیم، سرمایه گذاری کردیم، تمرکز کردیم، برنامه ریزی کردیم، بودجه گذاشتیم، موفق شدیم، و بالعکس.

رویکرد تربیت نیروی حقوقی بین المللی برای نیازهای کشور از ابتدای انقلاب در کشور وجود داشته است و مثلاً دفتر خدمات حقوقی بین المللی با این نگاه تشکیل شد که هم مسائل حقوقی بین المللی را جلو ببرد و هم اینکه نیروهای مورد نظر کشور را تربیت کند و پروش دهد ولی اینکه چقدر در این زمینه موفق بوده، بحث دیگری است؛ بنابراین، چنین رویکردی وجود داشته ولی باید تقویت شود زیرا نیاز مبرم داریم متناسب با مواجهۀ با دنیا نیرو تربیت کنیم، درحالیکه در عمل فقط از وکلای خارجی استفاده می کنیم.

مقام معظم رهبری فرمودند که صنعت و دانشگاه باید به هم نزدیک شوند. همانند فاصله ای که در دانشگاه ها برای آموزش حقوق و وکالت در فضای حرفه ای وجود دارد، در خصوص آموزش حقوق بین الملل و پست های مربوطه نیز فاصله وجود دارد؛ در حقیقت، بین فضای تئوری و اندیشۀ محض از یک سو و میدان عمل از سوی دیگر فاصلۀ عمیقی وجود دارد.

درج مواردی از جمله اعزام به دوره های کوتاه مدت؛ بورسیه با قید تضمینات؛ راه اندازی موت کورت های داخلی؛ برگزاری کارگاه های تخصصی؛ بازدید از نهادها و دستگاه های مرتبط با حقوق بین الملل؛ و غیره در برنامۀ آموزشی دانشگاه ها را می توان پیشنهاد داد تا فضای دانشگاه ها فقط محدود به طرح مسائل تئوری نگردد. همانگونه که بعضی کشورهای کوچک و ذره ای به صورت هدفمند به تربیت و پرورش نیرو برای پست های بین المللی می پردازند.

با توجه به چالش ها و فرصت های موجود، چه راهکارهای عملی برای بهبود وضعیت بهره مندی ایران از حقوق بین الملل پیشنهاد می کنید؟

ظرف چهل سال گذشته هزینه های تحمیل شده ناشی از عدم تدوین و ابلاغ سیاست های کلی نظام در حقوق بین الملل قابل توجه  بوده است. نگاه ما باید کاربردی باشد و به سمتی حرکت کنیم تا ترک فعل ها، عدم هماهنگی ها و عدم درک مسائل به حداقل و در نهایت حذف شود. اولین قدم تدوین سیاست های کلی نظام در حقوق بین الملل است که کمیتۀ حقوق بین الملل مجمع تشخیص مصلحت نظام با جدیت به دنبال آن باشد و جلساتی هم در این خصوص برگزار شده است.

می توان به وضعیت معاونت های حقوقی و امور مجلس وزارتخانه ها اشاره کرد که حقوقی ها جایگاهی در آنها ندارند. امیرالمؤمنین علی^(ع) در اخرین لحظاات زندگی مخاطبان خود را به «تقوی الهی» و «نظم در کارها» سفارش می کنند. بعد از تقوی، نظم فوق العاده مهم است. این نظم در حکمرانی و ادارۀ جامعه بسیار مهم است. بی نظمی مسئولان مربوطۀ دستگاه های اجرایی در مواجهه با حقوق بین الملل و اتخاذ تصمیمات بدون مبنا و اقدامات نسنجیدۀ دقیقۀ نودی آنها محل انتقاد فراوان است.

در دولت سیزدهم اقدام خوبی در این زمینه صورت گرفت، و بخشنامه ای صادر شد که بسیار مهم بود و امیدوارم با اجرای آن تحولی در این زمینه رخ دهد. این اقدام، ابلاغ بخشنامۀ «لزوم انتصاب بالاترین مسئول حقوقی دستگاه های اجرایی ذیل قوه مجریه پس از تأیید صلاحیت تخصصی معاونت حقوقی ریاست جمهوری» بود که پیش نویس آن توسط معاون حقوقی وقت، آقای دکتر دهقان، تهیه و در نهایت طی نامۀ شمارۀ ۹۶۴۸۱ مورخ ۱۴۰۰/۰۸/۲۹ معاون اول وقت رییس جمهور، آقای دکتر مخبر، ابلاغ گردید.

به موجب این بخشنامه:

در اجرای ابلاغیه ها و مصوبات لازم الاجرا و در راستای ایجاد انسجام و مدیریت کارآمد حقوقی در دولت و نیز ارزیابی مؤثر و مستمر عملکرد معاونت ها و ادارات کل حقوقی دستگاه ها و نظارت بر مناقصات، مزایده ها، قراردادها و دعاوی خارجی و داخلی و به منظور تدقیق حقوقی در تدوین لوایح قانونی، آیین نامه ها و دستورالعمل های ذی ربط، انتصاب بالاترین مسئول حقوقی هر یک از دستگاه های اجرایی ذیل قوۀ مجریه موضوع مادۀ (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و مادۀ (۲۹) قانون برنامۀ ششم توسعۀ اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی، پس از تأیید صلاحیت تخصصی و تأیید معاونت حقوقی ریاست جمهوری انجام گیرد.

تاجاییکه اطلاع دارم، بخشنامۀ مشابهی در دولت چهاردهم از سوی معاون اول رییس جمهور ابلاغ شده است که امیدوارم اجرای آن با جدیت دنبال شود.

ممنون از همراهی شما. در پایان اگر نکته ای باقی مانده است، در خدمت هستیم.

ممنون از فرصتی که در اختیار بنده قرار دادید. ان شاء الله که مفید بوده باشد.