نقشه‌ همچون سلاح: پیامدهای حقوقی ادعاهای سرزمینی

مقدمه

در تاریخ ۲۸ اوت ۲۰۲۳، وزارت منابع طبیعی چین نسخۀ به ‌روزرسانی ‌شدۀ نقشه استاندارد این کشور را منتشر کرد. این نقشۀ جدید، به دلیل تجاوز به مناطق بین ‌المللی (یعنی مناطقی که تحت حاکمیت هیچ دولت-ملتی نیستند) و قلمروهای داخلی چندین کشور همسایه، موجب خشم جامعۀ بین ‌المللی گردید. این تجاوزات در مناطقی مشاهده می شوند که حقوق سرزمینی در آن ها محل اختلاف و مناقشه هستند. هند، تایوان، ویتنام، فیلیپین و مالزی با انتشار بیانیه ‌های رسمی اعلام کردند که این نقشه نادرست است یا قوانین داخلی و قواعد بین‌المللی پرشماری را نقض می‌ کند.

هند ادعاهای چین بر ایالت «آروناچال پرادش» (Arunachal Pradesh) و منطقۀ «آکسای چین» (Aksai Chin) را رد کرده و اظهار داشته است که این ادعاهای سرزمینی فاقد هرگونه مبنای حقوقی بوده و تنها موجب پیچیده ‌تر شدن حل ‌و فصل مناقشۀ مرزی میان دو کشور خواهد شد. فیلیپین اعلام کرده است که این نقشه هیچ مبنایی در حقوق بین  ‌الملل، به ویژه کنوانسیون سازمان ملل متحد دربارۀ حقوق دریاها (کنوانسیون حقوق دریاها)، ندارد. مالزی نیز این نقشه را یک سند حقوقیِ الزام ‌آور ندانسته و تأکید کرده است که ادعاهای چین در دریای چین جنوبی را به رسمیت نمی‌ شناسد. ویتنام اعلام کرده است که نسخۀ ۲۰۲۳ نقشۀ استاندارد چین، جزایر «پاراسل» (Paracel) و «اسپرَتلی» (Spratly) را که بخشی از قلمرو ویتنام محسوب می ‌شوند، دربرگرفته و این اقدام، وفق کنوانسیون حقوق دریاها، نقض مستقیم حقوق حاکمیتی ویتنام بر اساس محسوب شده و بنابراین، از نظر حقوقی فاقد اعتبار است. سرانجام، تایوان نیز این نقشه را رد کرده و ضمن تأکید بر عدم پذیرش آن از سوی جامعۀ بین ‌المللی، بر استقلال خود از جمهوری خلق چین تأکید ورزیده است.

کشورهایی که سرزمین هایشان مورد مداخله غیرقانونی چین قرار گرفته است، کاملاً حق دارند که این اقدامات را محکوم کنند و اطمینان حاصل نمایند که به ‌ویژه زمانی که مشروعیت این ادعاهای سرزمینی در حال بررسی است، چنین اقداماتی از سوی چین رواج داده نشود. بر این اساس، این مقاله نقشۀ جدید چین را از چشم اندازی حقوقی و در چهارچوب حقوق بین ‌الملل واکاوی می کند.

تغییر معتبر در نقشه

به طور خلاصه، برای آنکه یک نقشه از نظر حقوقی معتبر تلقی شود، باید با نقشه ‌های سال‌ های قبل و بعد از خود سازگار باشد. در صورتی که این نقشه‌ها با یکدیگر ناسازگار باشند، ممکن است ایجاد شبهه کرده یا منجر به نتیجه ‌گیری‌ های نامطلوبی شود که می ‌تواند ادعای یک دولت را بر سرزمینی مورد مناقشه تضعیف کند. با این ‌حال، زمانی که مرزها به دلیل جابه‌جایی گسل های زیرزمینی تغییر می ‌کنند، یا سرزمینی از رهگذر روش‌ های قانونی به دست می ‌آید، این تغییرات معتبر تلقی شده و می ‌توانند در نقشه‌ ها گنجانده شوند.

دولت‌ ها می‌توانند استدلال نمایند که از حق ذاتی تعیین مرزهای خود برخوردارند و می ‌توانند نقشه‌ هایی را تهیه کنند که بازتاب ‌دهندۀ تفسیر آن‌ ها از ادعاهای تاریخی و حاکمیت‌شان باشد. تغییر شرایط، تحولات جمعیتی، تغییرات در نظام حکمرانی یا واقعیت ‌های ژئوپلیتیکی ممکن است به‌ عنوان دلایلی برای به ‌روزرسانی ادعاهای سرزمینی در نقشه‌ها مطرح شوند. چین و سایر کشورها معمولاً برای اثبات ادعاهای خود نسبت به یک سرزمین به نقشه‌ های تاریخی استناد می ‌جویند.

استفادۀ راهبردی از نقشه به‌عنوان سلاح

در نقشۀ جدید، چین ادعاهای سرزمینی خود را نسبت به منطقۀ کوچکی در روسیه، منطقه «آکسای چین» در ایالت «آروناچال پرادش» هند، دریای چین جنوبی و همچنین تایوان مطرح کرده است. این ادعاها با ترسیم یک خط ده‌ تکه ‌ای به شکل U بر روی نقشۀ خود، مدعیِ حدود ۹۰ درصد از منطقۀ دریای چین جنوبی است که تحت صلاحیت سرزمینی فیلیپین، مالزی و ویتنام قرار دارد. در این نقشه، نام‌ برخی مکان ‌ها در این مناطق تغییر داده شده است. بیشتر سرزمین‌ های مزبور یا مورد مناقشه هستند یا از سوی دادگاه ‌های بین ‌المللی، سازمان ‌های غیردولتی و دولت‌ ها به‌ عنوان دخالت غیرقانونی چین محکوم شده‌ اند.

«منطقۀ آکسای چین» از سال ۱۹۴۷ بخشی از خاک هند بوده است. پس از جنگ هند و چین در سال ۱۹۶۲، مداخلۀ چین در این منطقه از طریق نفوذ نظامیان چینی و ایجاد پایگاه‌ های نظامی، از جمله آشیانه ‌های هواپیما و باندهای پرواز، افزایش یافت. هند همواره از طریق انتشار نقشه‌ها و سایر ابزارها به این مداخلات چین واکنش نشان داده است. از سقوط «سلسلۀ چینگ» (Qing Dynasty) گرفته تا «معاهدۀ شیملا» (Shimla Treaty) در سال ۱۹۱۳ و تعیین «خط مک‌ ماهون» (McMahon Line) به ‌عنوان مرز دوفاکتو، تاریخچۀ ادعاهای سرزمینی بر «آکسای چین» سرشار از مناقشه بوده است. ادعای اخیر چین نسبت به این سرزمین از طریق انتشار نقشۀ رسمی خود، غیرموجه است.

کشورهای دیگر، مانند ویتنام و فیلیپین، نیز از گنجاندن دریای چین جنوبی در قلمرو چین خشمگین هستند؛ در حالی‌ که «دیوان دائمی داوری»  این منطقه را تحت صلاحیت چین ندانسته است. در مورد تایوان، این ادعای سرزمینی بر خود جزیره متمرکز است که از دیرباز موضوع مناقشه ای دیرپا بوده است.

حقوق بین ‌المللِ ناظر بر نقشه‌ ها

یک نقشه تنها در صورتی برای سایر دولت ‌ها از نظر حقوقی الزام‌ آور محسوب می ‌شود که در بخشی از یک معاهده بین آن دولت ‌ها درج شده باشد. با این ‌حال، در برخی شرایط، حتی اگر نقشه در معاهده‌ ای گنجانده نشده باشد، در صورت پذیرش آن از سوی یک دولت، می‌ تواند برای آن دولت الزام‌ آور شود. این پذیرش می ‌تواند از طریق صدور بیانیۀ رسمی یا انتشار نقشه‌ ای انجام پذیرد که مرزهای تغییر‌یافته را نشان می‌ دهد. پس از پذیرش، دولت به لحاظ حقوقی به نقشۀ جدید متعهد می ‌شود.

نقشه‌ ها همچنین می ‌توانند در رسیدگی‌ های حقوقی دیوان بین ‌المللی دادگستری نقش مهمی ایفا کنند. این دیوان، کارشناسانی مانند نقشه کش ها را منصوب می ‌کند که در ارزیابی صحت و اعتبار نقشه ‌های ارائه ‌شده در یک پرونده نقشی اساسی دارند. تصمیم آن‌ ها نه ‌تنها مشروعیت و دقت یک نقشه را اثبات می ‌کند، بلکه تأثیر قابل ‌توجهی بر استفاده از نقشه ‌ها به ‌عنوان مدرک در صدور رأی نهایی دارد. نقشه‌ها در صورتی می ‌توانند به‌عنوان واقعیت حقوقی (legal fact) تلقی شوند که در جریان یک دادرسی به ‌عنوان مدرک مورد استفاده قرار گیرند یا توسط کمیسیونی که تحت تعهد یک دولت یا دادگاه قرار دارد، تهیه شده باشند. همچنین، نقشه می ‌تواند به‌عنوان عمل حقوقی (legal act) محسوب شود، مشروط بر اینکه دو یا چند دولت توافق کنند که آن را در یک معاهده بگنجانند.

برای نمونه، در پروندۀ بورکینافاسو علیه مالی («پروندۀ اختلاف مرزی»)، طرفین به‌ صورت داوطلبانه خود را به منشور سازمان وحدت آفریقا متعهد ساختند که بر اساس آن، کشورهای تازه استقلال ‌یافتۀ آفریقا باید مرزهای یکدیگر را محترم بشمارند. در دهۀ ۱۹۷۰ میلادی، درگیری ‌هایی میان مالی و بورکینافاسو در خصوص منطقۀ «آگاچر» (Agacher) رخ داد. زمانی که این اختلاف به دیوان بین ‌المللی دادگستری ارجاع داده شد، دیوان تشخیص داد که نقشه ‌ها می ‌توانند به ‌عنوان ادلۀ اثبات [دعوا] در دادرسی مورد استفاده قرار گیرند و ادعای یک دولت نسبت به یک سرزمین را اثبات کنند. بااین‌حال، دیوان حکم داد که نقشه‌ ها به ‌تنهایی، فارغ از میزان دقت و ارزش فنی خود، نمی ‌توانند یک سند الزام‌ آور یا مدرکی دال بر مالکیت سرزمینی محسوب شوند، مگر اینکه طرفین ذی‌ن فع به ‌صراحت پذیرش خویش در مورد آن ها را اعلام کرده باشند.

دیوان بین‌المللی دادگستری در پروندۀ حاکمیت بر پولائو لیگیتان و پولائو سیپادان (اندونزی علیه مالزی) موضع متفاوتی اتخاذ کرد. در این پرونده، هر دو طرف مجموعه ‌ای از نقشه ‌ها را برای حمایت از تفسیر خود از کنوانسیون ۱۸۹۱ میان هلند و بریتانیا ارائه کردند. این کنوانسیون، که میان قدرت‌ های استعماری وقت منعقد شده بود، مبنای ادعای ارضی طرفین محسوب می‌شد. بر اساس آن، اندونزی که جانشین هلند بود، ادعای حاکمیت بر این جزایر را مطرح کرد. در مقابل، مالزی مدعی بود که این جزایر در اصل متعلق به «سلطان سولو» (Sultan of Sulu) بوده‌اند، که ابتدا آن‌ها را به اسپانیا منتقل کرده، سپس به ایالات متحده، و سرانجام به بریتانیا از طرف ایالت «بورنئوی شمالی» (North Borneo) واگذار شده ‌اند. پس از بررسی شواهد و مدارک ارائه‌شده از سوی هر دو طرف، دیوان بین‌ المللی دادگستری مالکیت جزایر را به مالزی واگذار کرد، زیرا آخرین انتقال حقوق سرزمینی به این کشور صورت گرفته بود.

اگرچه دیوان در این پرونده از رویکرد سنتی خود در رأی پروندۀ «اختلاف مرزی» [بورکینافاسو علیه مالی] عدول نکرد، اما نقشه‌ ها باز هم نقش محوری ایفا کردند. دادگاه نقشه ‌های ارائه ‌شده را به‌ عنوان مدرک قطعی پذیرفت، زیرا شواهدی مبنی بر توافق طرفین بر صحت آن‌ها وجود داشت. این رویه نشان می ‌دهد که ارزش اثباتی نقشه ‌ها در حقوق بین ‌الملل دستخوش تغییرات چشمگیری شده است. ادغام تصاویر ماهواره ‌ای موجب افزایش دقت و کارایی نقشه ‌ها شده و روش‌ های سنتی را تکمیل کرده است.

در خصوص نقشۀ جدید چین، نه‌ تنها این نقشه از سوی جامعۀ بین‌ المللی به رسمیت شناخته نشده، بلکه هیچ معاهده‌ ای میان چین و همسایگانش برای تأیید آن وجود ندارد. با توجه به سوابق موجود در حقوق بین ‌الملل، حتی اگر چین این نقشه‌ ها را در دادرسی ‌های بین ‌المللی به ‌عنوان مدرک ارائه کند، نمی ‌تواند مشروعیت ادعاهای خود را اثبات نماید.

ملاحظات پایانی

حقوق بین ‌الملل هرگونه به کارگیریِ زور به دستِ دولت ‌ها برای تصاحب سرزمین ‌های مورد ادعای آن ها را ممنوع می‌ کند. برای ادعای حاکمیت بر یک سرزمین مورد مناقشه، دولت باید اثبات کند که نوعی اختیار و اقتدار بر آن سرزمین دارد. این اقتدار می ‌تواند از رهگذر معاهده یا اشغال قانونی به دست آید. مادۀ ۳۳ منشور سازمان ملل متحد استفاده از روش ‌های حل‌ و فصل اختلافات را پیشنهاد می ‌کند که حقوق بین الملل اصلِ راهنمای آن است.

کشورهای همسایۀ چین در برابر نقشۀ جدید این کشور محدودیت‌های زیادی را پیش روی خود می بینند. چین، به ‌ویژه در مسائل مربوط به اختلافات سرزمینی، صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری را به رسمیت نمی‌شناسد و از پذیرش اقتدار نهادهای بین ‌المللی در این زمینه خودداری می ‌کند. برای نمونه، در حالی که هند صلاحیت دیوان بین‌ المللی دادگستری را به رسمیت می‌شناسد، قدرت دیوان برای حل‌ و فصل اختلافات بین ‌المللی در مواردی که وضعیت سرزمین آن کشور یا میانجی گری و ترسیم مرزهای آن را در بر می‌گیرد، قابل اعمال نیست. تنها استثناها در این زمینه زمانی بوده است که اختلافات در قالب نظرات مشورتی مطرح شده باشند. هرگونه تصمیم‌ گیری در این زمینه می ‌تواند برای کشورهایی مانند پاکستان و نپال این امکان را ایجاد کند که ادعاهای سرزمینی خود را علیه هند به دیوان بین ‌المللی دادگستری ارجاع دهند.

دولت‌-ملت ها اغلب نقشه ‌ها را به‌ عنوان سلاحی برای اثبات ادعاهای سرزمینی خود به کار می ‌برند. با توجه به تشدید تنش‌ ها میان چین و همسایگانش و افزایش قدرت نظامی آن ‌ها، تأثیر انتشار چنین اطلاعات نادرستی موضوعی جدی است که نیاز به رسیدگی توسط دادگاه ‌ها یا کشورها به صورت جمعی دارد. با نبود نظارت مشخص از سوی دیوان بین ‌المللی دادگستری و عدم وجود مقررات مشخص در مورد استفاده از نقشه ‌ها، کشورهای همسایۀ چین باید از روش ‌های قانونی برای نظارت بر چنین اقداماتی استفاده کنند یا برای معرفی نوعی مقررات بین‌المللی که استفاده از نقشه ‌ها و پیامدهای عدم رعایت این مقررات را تنظیم کند، تلاش نمایند.